Uygulama Projesi ile İhale Edilen Bazı Yapım İşlerinde İş Artışının Mevzuat ile Belirlenmiş Sınırlamalara Riayet Edilmeksizin ve İşin Tamamlanması Amacı Dışında Uygulanması (Sayıştay)

BULGU: Uygulama Projesi ile İhale Edilen Bazı Yapım İşlerinde İş Artışının Mevzuat ile Belirlenmiş Sınırlamalara Riayet Edilmeksizin ve İşin Tamamlanması Amacı Dışında Uygulanması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Anahtar teslim götürü bedel ile ihale edilen bazı yapım işlerinde; mevzuat gereği projede öngörülmesi gereken imalatların projelerin hazırlanması aşamasında dikkate alınmadığı, “öngörülemeyen durum” kapsamında değerlendirilemeyecek proje değişikliklerinin iş artışı kapsamında yaptırıldığı, sözleşme bedelinin %10’unundan fazla oranlarda iş artışına gidilen işlerde bu durumu dengelemek amaçlı yüksek oranlarda ve projenin esasına ilişkin imalatlarda iş eksilişi yapıldığı ve bahse konu iş eksilişlerinin farklı ihale kapsamında tamamlatıldığı, bazı işlerde yapılan değişikliklerin ihalenin niteliğini değiştirecek seviyede gerçekleştiği görülmüştür.
Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi hususları, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 24’üncü, Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin (YİGŞ) ise 21’inci maddesinde düzenlenmiş bulunmaktadır. Buna göre; öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde; artışa konu olan iş, idareyi külfete sokmaksızın ve asıl işten ayrılmasının mümkün olmaması şartıyla anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin %10’una kadar oran dâhilinde ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilir. Ancak işin bu şartlar dâhilinde tamamlanamayacağının anlaşılması durumunda ise artış yapılmaksızın hesabın genel hükümlere göre tasfiye edilmesi gerekmektedir.
Uygulama projesiyle ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü, inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin niteliğini gösteren teknik şartnameler, bu işlerin nerede ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluşturulur. Bu suretle, ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenir. 4735 sayılı Kanunun 24’üncü maddesinde birim fiyatlı işler için sözleşme bedelinin %20’sine kadar izin verilen iş artışının anahtar teslim götürü bedel ile ihale edilen işler için %10 olarak sınırlandırılmasının temel nedeni de uygulama projelerinin ayrıntılı düzenlenmiş olması gerekliliğidir.
4735 sayılı Kanun’un 24’üncü maddesindeki bir başka sınırlama, artışa konu işin idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmamasıdır. İş artışının sözleşme bedelinde meydana getirdiği artış oranında idareye külfet getirdiği açık olup madde hükmündeki külfet ifadesini, artan işlerin yeni bir ihale ile başka bir yükleniciye yaptırılması suretiyle ortaya çıkacak maliyet artışı olarak kabul etmek gerekmektedir. İş artışını %10’luk sınır içinde tutmak amacıyla projede yer alan ve yapılması zaruri bir takım imalatların iş kapsamından çıkarılması ve çıkarılan bu imalatların daha sonra yeni bir ihale ile yaptırılması bu çerçevede idareyi külfete sokmak anlamına gelmektedir. Buna göre işin, projesinde yer alan zaruri bir takım imalatlar çıkarılmaksızın yasal sınırlar çerçevesindeki bir iş artışı ile tamamlanması mümkün değil ise yapılması gereken, iş artışı değil işin tasfiye edilmesidir.
Diğer taraftan YİGŞ’nin projelerin uygulanmasına ilişkin 12’nci maddesi uyarınca işin tamamlanabilmesi için teknik ve işlevsel açıdan mutlak gereklilik arz eden proje değişiklikleri yapılabilecektir. Bu çerçevede zaruret arz etmeyen, idarenin sübjektif beğeni ve tercihine dayalı biçimde proje değişiklikleri yapılmaması gerekmektedir. İşin her türlü ayrıntısının isteklilerce bilinmesi, bir başka ifadeyle ihale dokümanında tarif edilen işle fiilen gerçekleştirilecek işin aynı olması, rekabet, saydamlık, ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin gereğidir.
Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğü tarafında yürütülen anahtar teslim götürü bedel yapım işlerinden yüksek oranda iş artışı yapılanların incelenmesi neticesinde;
– Yasal mevzuatı gereği projede öngörülmesi gereken bazı imalatların projelerin hazırlanması aşamasında dikkate alınmadığı ve uygulama aşamasında iş artışı ile projelere eklendiği görülmüştür.
Örneğin Aydın Nazilli Kapalı Yüzme Havuzu İkmal İnşaatı Yapım işinde, sığınak ve fitness salonlarına havalandırma tesisatı yapılmasının zorunlu olduğundan ve bu imalatın projesinde yer almadığından bahisle iş artışına gidilmiştir. 25.05.1988 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Sığınak Yönetmeliğinin 8’inci maddesinde sığınağın çeşidi ne olursa olsun mekanik havalandırma yapılmasının zorunlu olduğu hükme bağlanmıştır. Bahse konu işin ihale tarihinin 2017 Yönetmeliğin ilgili maddesinin yürürlük tarihinin ise 2010 olduğu göz önüne alındığında, 2017 yılında ihalesi yapılan işin projesinde bu imalatın öngörülmemiş olması projelerin hazırlanmasında gereken özenin gösterilmediği anlamına gelmektedir. Benzer durum engelli asansörlerinin, yangın kapılarının yapımı gibi asgari ölçütleri ilgili mevzuatları uyarınca belirlenmiş ancak işin projesinde bu düzenlemelere aykırı olarak ayrıntılandırılmış bazı imalatlar için de geçerlidir.
Kamu idaresi cevabında, uygulama projelerinin ihtiyaca ve mevzuat hükümlerine uygun olarak belirlendiği, zorunluluk arz etmeyen proje değişiklerinden kaçınıldığı, işin devamı sırasında ortaya çıkan yeni ihtiyaçlar ya da ilgili mevzuatları uyarınca muhtelif yapı kısımlarının ulusal ve uluslararası kriterlerde belli periyotlarda yapılan güncellemeler sebebiyle proje revizyonu gerekliliğinin ortaya çıkabildiği belirtilmiştir. Ancak yukarıda örneklendirilen muhtelif yapı kısımlarına ilişkin kriterler, işin yapımı devam ederken ortaya çıkan yeni kriterler olmayıp uygulama projelerinin hazırlanmasından önce zaten bulunan ve buna göre projeler hazırlanırken dikkate alınmış olması gereken kriterlerdir.
– Birçok yapım işinde iş artışına/eksilişine esas teşkil eden imalat kalemlerinin çoğunlukla aynı iş kalemleri olduğu (epoksi kaplama, aydınlatma armatürleri gibi) görülmüştür. Ayrıca tip proje üzerinden gerçekleştirilen yapım işlerinde proje hazırlanması aşamasında bölgesel farklılıkların ve mevcut fiziki imkânların dikkate alınmadığı (dış cephe kaplama gibi) tespit edilmiştir. Bu kapsamda yapılan imalat değişiklikleri esasen proje hazırlama aşamasında dikkat edilmesi gereken durumlara ilişkin olup projelerin hazırlanması sürecinde gerekli hassasiyetin gösterilmemesinin bir sonucudur.
Kamu idaresi cevabında; tip proje ile yapılan yapılarda bölgelerine uygun olarak mekanik ve elektrik projelerde 4 farklı iklim bölgesine (ısı bölgesine) göre, statik projelerde zemin sınıfı ve kar yüküne göre, ayrı ayrı 3 farklı tip proje satın alındığı belirtilmekte ise de örneklem yoluyla seçilen yapım işlerine ilişkin iş artış raporlarının incelenmesi neticesinde, bu işlerin önemli bir kısmında (özellikle dış cephe imalatlarının tespitinde) bölgesel farklılıkların dikkate alınmadığı anlaşılmıştır.
– Sözleşme bedelinin %10’unundan fazla oranlarda iş artışına gidilen işlerde bu durumu dengelemek amaçlı yüksek oranlarda ve projenin esasına ilişkin imalatlarda iş eksilişi yapıldığı, bahse konu iş eksilişlerinin farklı ihale kapsamında tamamlatıldığı görülmüştür.
Örneğin 2017 yılında ihale edilen İzmir Alsancak Stadyumu İkmal İnşaatı Yapım işinde yapılan iş artışlarının %10’luk sınırı aşması üzerine projede öngörülen saha imalatları, tribün koltukları ve çevre imalatları gibi imalatların yapımından vazgeçilmiş ancak bu imalatlar 2021 tarihinde yapılan başka bir ihale ile ilk ihalenin yüklenicisine yaptırılmıştır. Bu uygulama neticesinde iş artışı ile işin tamamlanamadığı ve eksiltilen imalatlar için yeni bir ihaleye çıkmak suretiyle idarenin külfete sokulduğu açık olup yapılan uygulama, iş artışına ilişkin düzenlemede öngörülen tüm ön şartlara ve iş artışının temel mantığına aykırılık teşkil etmektedir.
Kamu idaresi cevabında; bu durumun şiddetli rüzgar etkisinden korunmak amacıyla stadyumun güney tarafına rüzgarlık yapılması ve Türkiye Futbol Federasyonunun inceleme raporu doğrultusunda proje revizyonu yapılması zorunluluğundan ortaya çıktığı ifade edilmiştir. Stadyumun yapıldığı yer itibarıyla rüzgar etkisine maruz kalacağı ve Federasyon tarafından yapılacak incelemenin kriterleri projenin hazırlanması aşamasında dikkate alınması gereken hususlar olup bunları öngörülemeyen durum kapsamında değerlendirmek mümkün değildir. Diğer taraftan bu yapım işindeki esas husus, yapılan iş artışlarının %10’luk sınırı aşması üzerine projede öngörülen bazı temel imalatların yapımından vazgeçilmesi ve bu imalatların başka bir ihale ile aynı yükleniciye yaptırılmış olmasıdır ki idare tarafından bu hususa ilişkin bir açıklama yapılmamıştır.
– Bazı işlerde yapılan değişikliklerin ihalenin niteliğini değiştirecek seviyede gerçekleştiği tespit edilmiştir.
Örneğin Kastamonu Gençlik Merkezi İkmal İnşaatı Yapım işinde, yapılması zaruret arz eden bir takım işler için gerçekleştirilen iş artışı sözleşme bedelinin %10’unun geçtiği için işe ait projenin önemli bir kısmını oluşturan basketbol, tenis ve voleybol sahası imalatları ile çevre düzenlemesine ilişkin birçok imalattan vazgeçildiği görülmüştür. Zonguldak Merkez Stadyumu Modernizasyonu Yapım işinde ise projesinde öngörülen antrenman salonu yerine iş artışı kapsamında curling salonu yapımına karar verildiği, tek başına bu imalatın sözleşme bedelinin %10’ununa yakın maliyete sahip bir imalat olduğu tespit edilmiştir.
Kamu idaresi cevabında, bulgudaki tespitlerin istisnai durumlarda ortaya çıktığı ve birkaç işle sınırlı olduğu ifade edilmiş ise de bulgu metninde tespitlerin hangi işlerde bulunduğu tek tek yazılmak suretiyle genellik arz etmediği tarafımızca zaten belirtilmiştir. Ancak genellik arz etmemekle birlikte ayrıntılı olarak örneklendirilen bu tespitlerin nitelik itibarıyla önemli oldukları açıktır.
Yüklenicilerin mevcut projeler çerçevesinde teklif verdikleri göz önüne alındığında ihalesine çıkılan iş ile gerçekleştirilen iş arasında iş artışları suretiyle meydana gelen ciddi farklılaşmanın, isteklilerin tekliflerinin değerlendirilmesi aşamasında rekabet, saydamlık, ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin tam ve doğru olarak uygulanmasını engellemektedir.
İş artışı, temelde mevcut bir işin bitirilmesine yönelik bir uygulama olup bazı imalat kalemlerinin yapılabilmesi için yapılması elzem olan imalatlardan vazgeçilmesi, düzenlemenin temel mantığına aykırılık teşkil etmektedir. Diğer taraftan bazı yapım işlerinde uygulama aşamasında projesinde bulunmayan ancak mutlak suretle yapılması gereken imalatların ortaya çıkabileceği kabul edilmekle birlikte, idareyi ek külfete sokacak durumlarda yahut oransal sınırlar içerisinde iş artışı yapıldığı takdirde dahi işin tamamlanamayacağının anlaşılması hallerinde, iş artışına gidilmemesi gerekmektedir. Bu durumlarda işin tasfiyesinin gündeme getirilmesi mevzuatın bir gereğidir.
İş artışlarının imalat kalemlerinde yaşanan değişikliğe bağlı olarak yüklenicilere süre uzatımı hakkı verilmesi, işin sözleşme süresinde bitirilememesi ve yatırımların planlanan tarihlerde hizmete sokulamaması sorunlarını da beraberinde getirmektedir. Yukarıda da belirtildiği üzere temel olarak işin tamamlanması amacıyla izin verilen iş artışlarının işin bitiş tarihlerinin sürekli ertelenmesine neden olması, iş artışı uygulamasının amaçlanın ötesinde kullanılması sonucunu doğurmaktadır.
Bu itibarla, uygulama projesi ile ihaleye çıkılan anahtar teslim götürü bedel yapım işlerinde; işe ait projelerin ihtiyaca ve ilgili mevzuat düzenlemelerine uygun bir biçimde belirlenmesi, zorunluluk arz etmeyen proje değişikliklerinden kaçınılması, iş artışının sadece işin tamamlanması amacıyla ve öngörülemezlik ölçütü ile sınırlı tutulması, iş azalışları ile desteklenmek suretiyle yasal sınır üzerinde iş artışı uygulanmaması, iş artışı nedeniyle ilave külfete sebep olunmaması hususlarında gerekli özen ve hassasiyetin gösterilmesi gerekmektedir.