Uygulama Projesi ile İhale Edilen Yapım İşlerinde Teknik Gerekçe Olmaksızın Proje Değişiklikleri Yapılması ve Bunlara İlişkin Gerekçe Raporlarının Gerekli Bilgileri İçermemesi (Sayıştay)

BULGU: Uygulama Projesi ile İhale Edilen Yapım İşlerinde Teknik Gerekçe Olmaksızın Proje Değişiklikleri Yapılması ve Bunlara İlişkin Gerekçe Raporlarının Gerekli Bilgileri İçermemesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite

Uygulama projesi ile ihale edilen yapım işlerinde sözleşmenin uygulaması aşamasında mevzuatta öngörülen şartlar oluşmadığı halde ve çok sayıda proje değişikliği yapıldığı, mukayeseli keşiflerde yer alan proje değişikliklerine ilişkin gerekçe raporlarının genel geçer ifadelerle hazırlandığı ve teknik gerekçeleri içermediği görülmüştür.

Uygulama projesi 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesinde, belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje olarak tanımlanmış, aynı Kanun’un 62’nci maddesinde ise belirtilen istisnalar haricinde yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamayacağı düzenlenmiştir.

Uygulama projesiyle ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü, inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin/grubunun niteliğini gösteren teknik şartnameler ve bu işlerin nerede ve ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluşturulur. Bu suretle ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenir.

Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 24’üncü maddesinde düzenlenmiş olup mal ve hizmet alımlarıyla yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan işin, sözleşmeye esas proje içinde kalması ve idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartlarıyla, anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin %10’una, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işleri sözleşmelerinde ise %20’sine kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabileceği hüküm altına alınmıştır.

Diğer yandan Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Projelerin uygulanması” başlıklı 12’nci maddesinin dördüncü fıkrasında; idarenin, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkili olduğu düzenlenmiştir.

Bu hükümler çerçevesinde, yapım işlerinde proje değişikliği ve iş artışı belirli koşulların oluşması şartına bağlanmış ve idarelere bu konuda sınırsız bir takdir yetkisi verilmemiştir. Proje değişikliklerinin, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu hallerde, iş artışlarının, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde yapılması gerekmektedir.

Ancak, İdareye ait anahtar teslimi götürü bedel sözleşmeli yapım işlerindeki proje değişikliklerine ilişkin incelemede, “binanın tüm köşelerinde ve tüm pencere sövelerinde kırmızı renkli düz tuğla kaplaması yerine, dekoratif izoklinker köşe kaplama yapılması”, “60×60 cm anma ebatlarında, her türlü desen ve yüzey özelliğinde, I. kalite, renkli, sırlı porselen karo yapılması yerine 3 cm kalınlığında renkli mermer levha ile döşeme kaplaması”, “merdiven korkuluklarının demir yerine krom yapılması”, “depo tavanlarının çimento harçlı normal tavan sıvası yerine alçı sıva ile sıvanması”, “bina cephesine kapaklı silikon cephe kaplaması yerine bisküvi tuğla kaplama yapılması” gibi mühendislik tekniğinin gerektirdiği zorunluluklar dışında ve işin bitirilmesinin değişiklik yapılmaksızın fiilen imkânsız olduğu haller dışında proje değişiklikleri, “ahşap kamelya yaptırılması ve boyanması” gibi öngörülebilir veya zorunlu olmayan nedenlerle iş artışları yapıldığı tespit edilmiştir.

Aşağıda yer alan tabloda görüleceği üzere; 2024 yılı içerisinde geçici kabulü yapılan yapım işlerinde, projedeki değişiklikler nedeniyle yapılan net iş artışı sözleşme bedelinin %10’unu geçmemesine rağmen, iş artış ve eksilişleriyle birlikte toplam değişiklik tutarı sözleşme bedelinin %52’sine ulaşabilmektedir. Bu yoğunluktaki değişiklikler işlerin sözleşme süresinde teslim alınmasına engel olduğu gibi, ihale dokümanında tarif edilen ve ihale sürecinde rekabet ve yarışmaya konu olan iş ile fiilen gerçekleştirilen iş arasındaki bağlantıyı koparmakta, bunların fiyatlarının yeni birim fiyat yöntemiyle belirlenmesi nedeniyle ihaleye katılan diğer isteklilerin bilgisine sunulmayan ve üzerinde rekabet edilmeyen iş kalemlerinin oluşmasına, bu suretle de 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerinden olan rekabet ve ihtiyaçların uygun şartlarla sağlanması ilkelerinin zedelenmesine sebebiyet vermektedir.

Tablo 5: İş Artışı Yapılan İşlerde Toplam Değişiklik Tutar ve Oranı

Diğer yandan, İdare uygulamasında, proje değişiklikleri gerekçelerinin “sözleşme kapsamında olmayan ancak yapılması zorunlu olan imalatlar nedeniyle” gibi genel geçer ifadelerle belirtildiği, söz konusu duruma neden olan koşulların ayrıntılarının belirtilmediği, bu nedenle yapılan bu proje değişikliklerinin öngörülmeyen durumlar nedeni oluşup oluşmadığının ve proje değişikliği yapılmadan işin tamamlanabilir olup olmadığının gerekçe yazıları üzerinden anlaşılamadığı görülmüştür. Yapılan proje değişiklerinin ve buna bağlı olarak ortaya çıkan ilave iş kalemlerinin, mevzuatın cevaz verdiği koşullarda olup olmadığının anlaşılabilmesi adına gerekçelerinin gereken netlikte oluşturulması önem arz etmektedir.

Kamu İdaresi cevabında, mevzuatta öngörülen şartlar oluşmadığı halde yapılan iş artışı ve proje değişikliklerine ilişkin gerekçeye yer verilmemiş, bundan sonraki iş artış tutanaklarında artışa ve eksilişe sebep olan teknik gerekçelerin rapor olarak tutanağa ekleneceği ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, uygulama projelerinin ihtiyaca uygun şekilde hazırlanması, iş artışı ve proje değişikliklerinin yalnızca mevzuatta öngörülen koşulların varlığı halinde teknik gerekçelerle yapılması ve bunlara ilişkin gerekçe raporlarının gereken ayrıntı ve netlikte düzenlenmesi gerekmektedir.