BULGU: Vekâlet Ücreti Dağıtımında Mevzuatta Belirlenen Esaslara Uyulmaması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Özel İdaresi
İdare lehine sonuçlanan dava takipleri nedeniyle hükme bağlanarak karşı taraftan tahsil edilen vekâlet ücretinin mevzuatta belirtilen usul ve esaslara aykırı şekilde İl Özel İdaresi Genel Sekreterine ödendiği, vekâlet ücretlerinin %5’lik kısmının Hazineye gelir kaydedilmeyerek Kurum gelirine alındığı ve harcama yetkisi için Bakanlıktan uygun görüş alınmadığı görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 31’inci maddesinde;
“Harcama yetkisi ve yetkilisi
Madde 31- Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri veya Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın, diğer idarelerde ise Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın uygun görüşü üzerine yürütülebilir.
…” denilmektedir.
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 67’nci maddesinde;
“Avukatlık ücretinin dağıtımı
Madde 67- İl özel idaresi lehine sonuçlanan dava ve icra takipleri nedeniyle hükme bağlanarak karşı taraftan tahsil olunan vekâlet ücretlerinin, kadroya bağlı olarak çalışan avukatlara ve hukuk servisinde fiilen görev yapan memurlara dağıtımı hakkında 2.2.1929 tarihli ve 1389 sayılı Devlet Davalarını İntaç Eden Avukat ve Saireye Verilecek Ücreti Vekâlet Hakkında Kanun hükümleri kıyas yolu ile uygulanır.” denilmektedir.
659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname’nin 18’inci maddesinde, 1389 sayılı Devlet Davalarını İntaç Eden Avukat ve Saireye Verilecek Ücreti Vekâlet Hakkında Kanun’un yürürlükten kaldırıldığı, mevzuatta 1389 sayılı Kanun’a yapılan atıfların bu Kanun Hükmünde Kararnameye yapılmış sayılacağı belirtilmiştir.
659 sayılı KHK’nin 4’üncü maddesinin 6’ncı fıkrasında;
“(6) Teşkilat kanunlarına veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine göre hukuk birimi kurulmayan idarelerde, bu Kanun Hükmünde Kararnamede belirtilen hukuk hizmetleri, istihdam edilen avukatlar tarafından yerine getirilir. İdarelerin merkez birimlerinde istihdam edilen avukatlardan birisi, üst yönetici onayı ile hukuk birimi amiri olarak görevlendirilir.”
Anılan KHK’nın 6’ncı maddesinin 2’nci ve 5’inci fıkralarında;
“(2) İdareleri adli ve idari yargıda, icra mercileri ve hakemler nezdinde vekil sıfatıyla doğrudan temsil yetkisi; hukuk birimi amirleri, hukuk müşavirleri, muhakemat müdürleri ve avukatlara aittir.”
(5) İdareleri vekil sıfatıyla temsile yetkili olan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri ve avukatların bir listesi, idaresince yazılı olarak veya Adalet Bakanlığınca belirlenen esaslar dairesinde elektronik ortamda ilgili Cumhuriyet başsavcılığına, bölge idare mahkemesi başkanlıklarına verilir. Bu listeler, Cumhuriyet başsavcılığı tarafından adli yargı çevresinde, bölge idare mahkemesi başkanlığınca idari yargı çevresinde bulunan mahkemelere gönderilir. Yüksek mahkemeler ve bölge adliye mahkemesindeki duruşmalarda temsil yetkisini kullanacakların isimleri ilgili mahkemelerin başsavcılıklarına veya başkanlıklarına bildirilir. Listede isimleri yer alanlar, baroya kayıt ve vekaletname ibrazı gerekmeksizin idare vekili sıfatıyla her türlü dava ve icra işlemlerini takip edebilirler. Vekil sıfatıyla temsil yetkisi sona erenlerin isimleri anılan mercilere aynı usulle derhal bildirilir.”
Anılan KHK’nın 14’üncü maddesinin 2’nci fıkrasının (a) ve (c) bentlerinde;
“a) Vekâlet ücretinin; dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55’i, dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara %40’ı eşit olarak ödenir.
c) Yapılacak dağıtım sonunda arta kalan tutar, hukuk biriminde görev yapan ve (b) bendindeki tutarları dolduramayan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara ödenir. Bu dağıtım sonunda arta kalan tutar üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin bütçesine gelir kaydedilir.” denilmektedir.
2012/3327 sayılı BK Kararı ile kabul edilen “Vekâlet Ücretlerinin Dağıtımına Dair Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”in 3’üncü maddesinde;
“Tanımlar
Madde 3 – Bu Yönetmeliğin uygulanmasında;
Hukuk birimi: İdarelerde hukuk hizmetlerini yürüten birimi,
Hukuk birim amiri: İdarelerin merkez teşkilatındaki hukuk biriminin amirini,
Hukuk hizmetleri: Muhakemat hizmetleri ile hukuk danışmanlığına ilişkin her türlü iş ve işlemleri,
ç) Vekalet ücreti: Mahkemeler, hakemler veya icra daireleri tarafından idare lehine Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen ücreti,
ifade eder.”
Anılan Yönetmelik’in 5 ve 6’ncı maddelerinde;
“Vekalet ücreti ödenecekler
Madde 5- İdareleri adli ve idari yargıda, icra mercileri ve hakemler nezdinde vekil sıfatıyla temsile yetkili kılınanlardan aylık ücret ve tazminatları 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 10 uncu maddesine göre ödenenler dışındaki hukuk birim amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara bu Yönetmelik kapsamında vekalet ücreti ödenir.”
“Ödenecek vekalet ücretinin limiti ve dağıtım şekli
Madde 6- …
Dava veya icra dosyasını takip eden hukuk birim amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55’i, vekalet ücreti dağıtımının yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birim amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara %40’ı eşit olarak ödenir.
Davanın takibi ve sonuçlandırılmasında birbiri ardına veya birlikte hizmeti geçenlere (a) bendine göre ayrılan hisseler bu kişilerin hizmet ve karara tesir derecesine göre hukuk birim amiri tarafından paylaştırılır.
Dağıtımı yapılmayan %5’lik kısım muhasebe birimince Hazineye gelir kaydedilir.”
Denilmektedir.
Yapılan incelemede;
– Özel İdare Genel Sekreterinin avukatların özlük haklarının ödenmesinde harcama yetkilisi olarak belgeleri imzaladığı görülmüştür.
İdarenin norm kadro cetvellerinde hukuk birim müdürlüğünün bulunmadığı, dolayısıyla İdarede hukuk birim müdürlüğünün olmadığı, kurum bünyesinde 2 adet avukatın görev yaptığı, avukatların özlük haklarının ödenmesinde Özel İdare Genel Sekreterinin İçişleri Bakanlığı onayı olmadan harcama yetkilisi olarak belgeleri imzaladığı görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’ nun 31’inci maddesinde; bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisinin, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığı veya Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın uygun görüşü üzerine yürütülebileceği belirtilmiştir.
Anılan maddede harcama yetkilisinden değil, harcama yetkisinden bahsedilmektedir. İkisi farklı terimlerdir. Harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Kurumda hukuk birimi müdürlüğü bulunmadığından, hukuk birimi harcama yetkilisi de bulunmamaktadır. Özel İdare Genel Sekreterinin avukatlar üzerinde harcama yetkisini kullanabilmesi ise ancak İçişleri Bakanlığının uygun görüş vermesine bağlıdır. Yapılan incelemede Özel İdare Genel Sekreterinin avukatlar üzerinde harcama yetkisini kullanabilmesine ilişkin İçişleri Bakanlığı’ndan alınmış uygun görüş olmadığı tespit edilmiştir. Bunun yanında Genel sekreterin mevzuata göre hukuk birimi harcama yetkilisi olması da zaten hukuken mümkün de değildir.
– Genel Sekretere vekalet ücreti ödendiği görülmüştür.
659 sayılı KHK’nın 14’üncü maddesinde ve 2012/3327 sayılı BKK ile kabul edilen Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde ödenecek vekalet ücretinin dağıtım şekli düzenlenmiştir. Buna göre; hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birim amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara vekalet ücreti ödenmektedir. Anılan maddelerde kimlere ödeneceği unvanlar bazında sayılmıştır. Bunların arasında “Genel Sekreter” sayılmamıştır.
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 35’inci maddesine göre; Genel sekreter, il özel idaresi hizmetlerini vali adına ve onun emirleri yönünde, mevzuat hükümlerine, il genel meclisi ve il encümeni kararlarına, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre düzenler ve yürütür. Bu amaçla il özel idaresi kuruluşlarına gereken emirleri verir ve bunların uygulanmasını gözetir ve sağlar.
659 sayılı KHK’nin 4’üncü maddesinin 6’ncı fıkrasına göre, hukuk birimi kurulmayan idarelerde, istihdam edilen avukatlardan birisi, üst yönetici onayı ile hukuk birimi amiri olarak görevlendirilir. Bu nedenle Genel Sekreterin hukuk birimi amiri olması kanunen mümkün değildir. Genel Sekretere avukatların özlük haklarının ödenmesi yönünde İçişleri bakanlığı onayı ile tanınacak olan harcama yetkisi ise Genel Sekretere vekalet ücreti ödenmesi imkanını vermez. Zaten böyle bir onay da bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle özel idare genel sekreterine vekâlet ücreti ödenmesi mümkün olmayıp, genel sekretere ödenen vekâlet ücretlerinin geri alınıp, diğer 2 avukata mevzuattaki limitler dâhilinde dağıtılması gerekmektedir.
– Vekâlet ücretinin dağıtımı esnasında dağıtımı yapılamayacak %5’lik kısmın Kurum gelirine alındığı görülmüştür.
2012/3327 sayılı BKK ile kabul edilen Vekâlet Ücretlerinin Dağıtımına Dair Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde ödenecek vekâlet ücretinin dağıtım şekli düzenlenmiştir. (c) bendinde dağıtımı yapılmayan %5’lik kısmın muhasebe birimince Hazineye gelir kaydedileceği belirtilmiştir. Burada Kurum gelirine alınacağından bahsedilmemiştir. Dolayısıyla dağıtımı yapılamayacak %5’lik kısmın Hazine hesabına gelir kaydedilmesi gerekmektedir.
İdarenin göndermiş olduğu cevapta;
“İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’in ekinde özel idare kadro unvanları listesinin (1) sayılı listede sayılan müdür kadro unvanları arasında hukuk işleri ile ilgili bir birimin olmadığı görüldüğünden Artvin İl Özel İdaresince oluşturulan birimler arasında Hukuk Müşavirliği birimi yer almamıştır.
Hukuk müşavirliği iş ve işlemlerinin Artvin İl Özel İdaresi bazında yürütülmesi noktasında ilgili görevlilerin (hukuk müşaviri, avukat) genel sekreterlik birimi içinde yer aldığı ve direk genel sekretere bağlı olarak çalıştığı süregelen bir durum olup, genel sekreterlik biriminin en üst amiri de genel sekreter olduğundan aynı zamanda harcama yetkilisidir.
Bulguda da bahsedildiği gibi kurumların teşkilat yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; Mahalli İdarelerde İçişleri Bakanlığı veya Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın diğer idarelerde ise Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın uygun görüşü ile yürütülebilir, ifadeleri de dikkate alındığında, Artvin İl Özel İdaresi açısından Harcama Yetkililerinin belirlenmesi ya da harcama birimlerinin sınıflandırılmasında bir belirsizlik bulunmamaktadır.
Artvin İl Özel İdaresi teşkilat yapısına bakıldığında, yukarıda da bahsedildiği gibi Genel Sekreterlik ile diğer birimler net olarak belirlenmiş ve Genel Sekreterlik biriminin en üst yöneticisi olarak, Genel Sekreter zorunlu olarak harcama yetkilisi görevini de ifa etmektedir.
Hem harcama yetkilisi bakımından ve hem de avukatlık vekalet ücretinin dağıtımında birim amiri olarak genel sekretere ödenen vekalet ücretinin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmekle birlikte Genel Sekreterin kendi inisiyatifi ile alınan avukatlık vekalet ücretinin idareye iade ettiği ve 2024 yılında tahakkuk eden avukatlık vekalet ücretini de yine kendi inisiyatifiyle almadığı da görülmüştür. Sonuç olarak bulgu ile ilgili yapılan işlemin idari olarak doğru olduğu düşünülmektedir.” denilmiştir.
Hukuk müşavirliği iş ve işlemlerinin Artvin İl Özel İdaresi bazında yürütülmesi noktasında ilgili görevlilerin (hukuk müşaviri, avukat) genel sekreterlik birimi içinde yer aldığı ve direk genel sekretere bağlı olarak çalıştığı dolayısıyla genel sekreterin harcama yatkilisi olduğu süregelen bir durum olduğu belirtilmişse de; kamu hukuku düzeninde süregelen bir durum terimi veya normu bulunmamaktadır. Kamu hukuku düzeninde her şey hukuki normlara bağlanmıştır. Yasal olmayan bir süreç süregelen bir durumdur şeklinde açıklanarak yasal hale getirilemez. Bu durumun yasal hale getirilmesinin ne şekilde olacağı yukarıda açıklanmıştır. İçişleri Bakanlığından uygun görüş alınmalıdır. Cevabi yazıda ilgili bakanlıktan uygun görüş alındığına ilişkin belge veya alınmasına yönelik başvuru yapıldığına ilişkin bir herhangi bir beyan ve kayıt gönderilmemiştir.
Ayrıca, Genel Sekretere ödenen vekalet ücretinin geri tahsil edildiği ancak vekalet ücreti ödemesinin idari olarak doğru bir işlem olduğu düşünülmektedir denilmişse de, İdare tarafından bu görüşe dayanak olacak herhangi bir mevzuat hükmü veya belge ibraz edilmemiştir. Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre hukuk birimi kurulmayan idarelerde, istihdam edilen avukatlardan birisi, üst yönetici onayı ile hukuk birimi amiri olarak görevlendirilir. Bu nedenle genel sekreterinin hukuk işleri birim amiri olması mümkün değildir. Genel sekreter İdarenin norm kadrosunda bulunmayan hukuk işleri harcama biriminin harcama yetkilisi de olamaz. Genel sekreter yasadan almadığı bir yetkiyi kullanamaz.
Bulgudaki son husus olan vekâlet ücretinin dağıtımı esnasında dağıtımı yapılamayacak %5’lik kısmın Hazine hesabına gelir kaydedilmesi gerekirken Kurum gelirine alınmasıyla ilgili herhangi bir cevap verilmemiştir.
Açıklanan nedenlerle;
– Özel İdare Genel Sekreterinin avukatlar üzerinde harcama yetkisini kullanabilmesine ilişkin İçişleri Bakanlığı’ndan alınmış uygun görüş olmadığı görülmektedir. Genel sekreterin mevzuata göre hukuk birimi harcama yetkilisi olması zaten mümkün değildir. Bu durum hukuk normlarına aykırı şekilde “süregelen bir durumdur” şeklinde açıklanamaz. Harcama yetkisi için İçişleri Bakanlığı’ndan uygun görüş alınması gerekmektedir.
– 659 sayılı KHK’nın 14’üncü maddesi ve 2012/3327 sayılı BKK ile kabul edilen Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde, ödenecek vekalet ücretinin dağıtım şekli düzenlenmiştir. Buna göre; hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birim amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara vekalet ücreti ödenmektedir. Anılan maddelerde kimlere ödeneceği sayılmıştır. Bunların arasında “Genel Sekreter” sayılmamıştır. Hukuk birimi kurulmayan idarelerde, istihdam edilen avukatlardan birisi, üst yönetici onayı ile hukuk birimi amiri olarak görevlendirilir. Özel idare genel sekreterine vekâlet ücreti ödenmesi yasal olarak mümkün değildir.
– 2012/3327 sayılı BKK ile kabul edilen Vekâlet Ücretlerinin Dağıtımına Dair Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 6’ncı maddesinin (c) bendinde; dağıtımı yapılmayan %5’lik kısmın muhasebe birimince Hazineye gelir kaydedileceği belirtilmiştir. Vekâlet ücretinin dağıtımı esnasında dağıtımı yapılamayacak %5’lik kısmın Hazine hesabına gelir kaydedilmesi gerekmekte olup Kurum gelirine alınması mümkün değildir.