Yaklaşık Maliyet Cetveli Birim Fiyatlarına Göre Yüksek Fiyat Teklif Edilen İş Kalemlerine Öncelik Verilmesi, Düşük Fiyat Teklif Edilen İş Kalemlerin İmalat Kalemlerinin Çok Az veya Hiç Yapılmaması (Sayıştay)

BULGU: Yaklaşık Maliyet Cetveli Birim Fiyatlarına Göre Yüksek Fiyat Teklif Edilen İş Kalemlerine Öncelik Verilmesi, Düşük Fiyat Teklif Edilen İş Kalemlerin İmalat Kalemlerinin Çok Az veya Hiç Yapılmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

İdare tarafından birim fiyat teklif almak suretiyle ihalesi yapılan bazı yapım işi ihalelerinde, yaklaşık maliyet ve resmi birim fiyatlarına göre yüksek fiyat teklif edilen iş kalemlerinde imalat artışına gidildiği, düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerinde ise imalatların bir kısmının yapılmadığı veya çok az yapıldığı ayrıca sözleşme de olmayan yeni iş kalemlerin yüksek fiyatlı olarak ihale konusu işler kapsamına dâhil edildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde; “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.” denilmektedir.

Aynı Kanun’un “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde ise; ihale komisyonu tarafından diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanların tespit edileceği, teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğu İdarece tespit edilen bileşenler ile ilgili ayrıntılı bilgi isteneceği, aşırı düşük tekliflerin tespit ve değerlendirilmesinde Kamu İhale Kurumu tarafından yapılan düzenlemelerin esas alınacağı ifade edilmiştir.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde özetle; Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için yapılması gereken çalışmalardan bahsedilmiştir. Bu çalışmalar; arazi ve zemin etüdünün yapılması, projelerin hazırlanması, mahal listesinin hazırlanması, metraj listelerinin hazırlanması, birim fiyat ve imalat tariflerinin hazırlanması olarak ifade edilmiştir.

Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10’nuncu maddesine göre; idarelerce, ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde; ihaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar, kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler, ilgili meslek odaları, üniversiteler veya benzeri kuruluşlarca belirlenerek yayımlanmış fiyat ve rayiçler, yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetler ve idarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitleri esas alınır.

Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 11’inci maddesine göre: İş kalemi ve/veya iş grubu şeklinde tespit edilen imalat miktarlarının, Yönetmelik’ in 10’uncu maddesine göre belirlenen ve yüklenici karı ve genel gider ihtiva etmeyen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutar KDV hariç olarak hesaplanır ve bulunan bu tutara % 25 oranında yüklenici kar ve genel gider karşılığı eklenmek suretiyle yaklaşık maliyet tespit edilir. Yaklaşık maliyet, güncelliğini kaybetmesi halinde, ilk ilan veya davet tarihine kadar güncellenir.

Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “İş programı” başlıklı 17’nci maddesinde; “Yüklenici, yer tesliminin yapıldığı tarihten itibaren on beş gün içinde, idarece verilen örneklere, sözleşmedeki ödeme şartlarına ve imalatların niteliği, teknik özelliği ve yapım sürelerine uygun bir iş programını hazırlayarak, onaylanmak üzere idareye teslim edecektir. İdare, iş programını verildiği tarihten başlamak üzere sözleşme veya eklerinde belirtilen süre içinde, olduğu gibi veya gerekli gördüğü değişiklikleri yaparak onaylar ve onaylı bir nüshasını yükleniciye verir. İş programları idarenin onayıyla geçerli olur. Yüklenici idarece onaylanmış iş programına aynen uymak zorundadır. Ancak zorunlu hallerde idarenin uygun görüşü ile iş programında değişiklik yapılabilir.” denilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden ve açıklamalardan anlaşılacağı üzere, aşırı düşük teklif sorgulaması sadece toplam teklif bedeli üzerinden yapılmakta, iş kalemi bazında tekliflerin sorgulanması ve teklifin değerlendirme dışı bırakılmasına yönelik mevzuatta herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle birden fazla kalemden oluşan ihalelerde bazı istekliler bazı iş kalemlerine çok yüksek, bazı iş kalemlerine ise çok düşük teklifler verebilmektedir. Ancak, iş kalemlerine ait fiyat teklifi verilirken o kalemlerin rayiç fiyatları dikkate alınmamaktadır. Yani İhalelere katılan istekliler, toplamda (bütün iş kalemleri bazında) en düşük teklifi vererek ihaleyi kazanabilmektedirler. Dolayısıyla iş kalemlerinin bazılarına aşırı yüksek bazılarına ise aşırı düşük teklif verilmekte ve sözleşmeler de bu şekilde imzalanmaktadır.

İhale konusu iş için toplamda ekonomik açıdan en avantajlı teklif verilmiş ise de bazı iş kalemleri için uygun teklif verildiği söylenemez. Yani bazı iş kalemleri için teklif edilen fiyatlar gerçeği yansıtmamakta, bu gibi durumlar kamu kaynağının korunması açısından da birtakım riskler oluşturmaktadır. Şöyle ki, sözleşmenin uygulama aşamasında İhale konusu işe ait imalatlardan yüksek teklif edilen iş kalemleri yapılmakta, düşük teklif edilen iş kalemleri ise yapılmamakta veya çok az yapılmaktadır. Yaklaşık maliyet belirlenirken iş kalemlerinin ve yaptırılacak iş miktarlarının doğru tespit edilmesi gerekmektedir.

İsteklinin bazı iş kalemlerine aşırı yüksek veya aşırı düşük fiyat teklif vermiş olduğu durumlarda; idare işin tamamını göz önüne alarak iş programının kaynakların verimli kullanılması sağlayacak şekilde hazırlanmasını/revize edilmesini sağlamalıdır. İdare tarafından ihale öncesi ihtiyaçların tam ve doğru olarak belirlenmesi, sözleşmede belirlenen işlerinmiktarlarında önemli bir sebep olmadıkça değişime gidilmemesi ve işin projesine bağlı kalınması esastır. Dolayısıyla idarenin sağlıklı, uygulanabilen ve kamu menfaatini gözeten ihale dokümanı hazırlaması ve yüklenicilerinde bu kapsamda kalmalarının sağlaması son derece önemlidir.

Tablo 26: Yüksek Fiyat Teklif Edilen İş Kalemlerinde İmalat Artışını Gösterir Tablo

Tablo 27: Düşük Fiyat Teklif Edilen İş Kalemlerinde İmalatların Bir Kısmının Yapılmadığı

fiyatlarına göre yüksek fiyat teklif edilen iş kalemlerinde imalat artışına gidildiği, düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerinde ise imalatların bir kısmının yapılmadığı veya çok az yapıldığı ayrıca sözleşme de olmayan yeni iş kalemlerin yüksek fiyatlı olarak ihale konusu işler kapsamına dâhil edildiği tespit edilmiştir. Örneğin; 2023/1210122 İhale Kayıt Numaralı Alanya ve Gazipaşa İlçelerinde Mezarlık ve Çevre Düzenlemesi İnşaatı İşinin, 15.540.1321 poz numaralı dış cephe brüt beton, sıvalı veya eski boyalı yüzeylere, astar uygulanarak akrilik esaslı su bazlı boya yapılması imalatında 800 m2 iş olarak ihaleye çıkılmış, resmi birim fiyatı 135,15 TL/m2 ve yaklaşık maliyeti 135,16 TL/m2 olan imalata yüklenici firma tarafından 25,00 TL/m2 düşük fiyat teklif verilmesi nedeniyle bu imalattan hiç yapılmadığı görülmektedir.

İdare tarafından verilen cevapta, söz konusu işlere ait iş programlarının, vatandaş, muhtar veya üst yazı şeklinde gelen taleplerin değerlendirilerek oluşturulduğu, bu nedenle mahal listeleri ve yapılacak olan imalatın cinsi ve miktarının ihale öncesinde tespitinin zor olduğu, iletilen bu taleplerin, İdarece gerekliliği ya da zaruriyeti değerlendirilerek yükleniciye imalatın iş programına eklenmesi hususu bildirildiği ifade edilse de İdarenin, birim fiyat teklifleri, yaklaşık maliyet ve resmi birim fiyatlara göre yüksek fiyat teklif edilen iş kalemlerinde imalat artışına gitmesi, düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerinde ise imalat miktarlarının azaltılması ya da yapılmaması uygulaması ciddi anlamda usulsüzlük ve kamu kaynaklarının etkin kullanılmaması anlamına gelmektedir.

Bu durum, ihale süreçlerinde rekabetin sağlıklı yürütülmediğini, tekliflerin gerçekçi ve dengeli bir şekilde değerlendirilmediğini ortaya koymaktadır. Yüksek fiyat teklif edilen kalemlerin miktarlarının artırılması, doğrudan kamu maliyesine zarar vermekte ve kaynak israfına yol açmaktadır. Diğer yandan düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerinde imalatların kısmen ya da tamamen yapılmaması, işin bütünlüğünü ve kalitesini zedelemekte, ayrıca sözleşme kapsamındaki işlerin yerine getirilmemesi sonucunu doğurmaktadır.

Ayrıca, sözleşmede yer almayan yeni iş kalemlerinin yüksek fiyatlarla ihale kapsamına dahil edilmesi, ihaleye katılan diğer istekliler açısından eşit rekabet koşullarını ortadan kaldırmakta ve ihale mevzuatına aykırılık teşkil etmektedir. Bu tür uygulamalar, ihalenin şeffaflığı ve maliyet kontrolü açısından ciddi sorunlar yaratmakta, kamu zararı riskini artırmaktadır. İdarenin, bu hususları muhtar veya vatandaş taleplerine bağlayarak sorumluluğu üçüncü taraflara yüklemesi, mevzuat gereği yüklenici ve idare arasındaki iş programı ve ihtiyaç tespitinde idarenin asli sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılması idarenin temel yükümlülüğündedir. İdare cevabın devamında ise bundan sonraki süreçte, bulgu kapsamında belirtilen hususların ve ilgili mevzuatlar göz önünde bulundurularak gerekli süreçlerin yönetilmesine özen gösterileceği ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, yaklaşık maliyet cetveli birim fiyatları belirlenirken iş kalemlerinin ve imalat miktarlarının doğru tespit edilmesi gerekmektedir. Bununla birlikte isteklinin/yüklenicinin karlı iş kalemlerine yüksek fiyat verdiği durumlarda idare ihale konusu işin tamamını dikkate alarak iş programını imzalanan sözleşme ve eki belgeleri çerçevesinde sonuçlandırmalıdır. Aksi takdirde kamu menfaati açısından olumsuz sayılabilecek riskler oluşabilecektir. İhalelerde saydamlığın, rekabetin, eşit muamelenin, ihtiyaçların uygun şartlarda ve zamanında karşılanmasının ve kaynakların verimli kullanılmasının sağlanması esastır.