Yaklaşık Maliyetin Belirlenmesi Sırasında Teklif Alınan Firmanın, İhaleyi Kazanan Belediye Şirketi Tarafından Verdiği Tekliften Daha Düşük Bedelle Alt Yüklenici Olarak Atanması (Sayıştay)

BULGU: Yaklaşık Maliyetin Belirlenmesi Sırasında Teklif Alınan Firmanın, İhaleyi Kazanan Belediye Şirketi Tarafından Verdiği Tekliften Daha Düşük Bedelle Alt Yüklenici Olarak Atanması

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

2021/721158 ihale kayıt numaralı açık ihale usulü ile gördürülen “Çevre Koruma Hafriyat Kontrol Merkezinin Hizmete Hazır Tutulmasına Yönelik Makine, Ekipman, Malzeme Temini ile Merkezin İşletilmesi ve Bakım Onarımı Hizmeti Alım İşi”nde; yaklaşık maliyetin 3 firmanın fiyat teklifi ile belirlendiği; fiyat teklifini veren firmalardan biri olan Belediye şirketi olan İSBAK AŞ’nin 20.789.799,00 TL bedelle tek istekli olarak ihaleyi kazandığı ve yaklaşık maliyetin belirlenmesi sürecinde diğer fiyat teklifini veren Bilişim ve Yazılım Hizmetleri
Sanayi ve Ticaret AŞ’yi, işin yüzde 84’ü için kendi teklif fiyatından daha düşük bedelle alt yüklenici olarak atadığı görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde; teklif, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde isteklinin idareye sunduğu fiyat teklifi ile değerlendirmeye esas belge ve/veya bilgileri şeklinde tanımlanmıştır.
Aynı Kanun’un “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde; İdarelerin, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu ve aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinin bir arada ihale edilemeyeceği belirtilmiştir.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde; yaklaşık maliyet, İhale onay belgesi düzenlenmeden önce idarece her türlü fiyat araştırması yapılarak, Katma Değer Vergisi (KDV) hariç olmak üzere hesaplanan ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilen, ihale konusu işin öngörülen bedeli olarak tanımlanmıştır.
“Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinde ise;
“(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.
(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;
a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,
İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,
İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,
ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,
İhale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatlar,
Esas alınır.
(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.” Hükmü yer almaktadır.
Mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinde, İhalelerde rekabetin sağlanmasının başlıca yolunun, uygun şartlarla fiyat tekliflerini oluşturacak yaklaşık maliyetin mevzuata uygun olarak belirlenmesi ve işin bedelinin ekonomiklik ve verimliliği sağlayacak şekilde oluşturulması gerektiği değerlendirilmektedir.
97 kalem mal ve hizmet alımının bir arada ihale edildiği mezkûr ihalenin yaklaşık maliyeti 3 firma fiyat teklifinin ortalaması olarak 21.118.293,33 TL’dir. En yüksek maliyetli 4 iş kaleminin yaklaşık maliyeti, çevre kontrol merkezinin işletilmesi (8.625.356,00 TL), araç takip sisteminin işletilmesi (3.980.144,00 TL), görüntü sistemlerinin bakım onarımı ve işletilmesi (3.233.456,00 TL) ve plaka tanıma sisteminin işletilmesi (2.780.680,00 TL), yaklaşık maliyetin %88,16’sına tekabül etmektedir.
Yapılan incelemede; işe tek istekli olarak teklif veren ve ihaleyi kazanan belediye şirketi İSBAK AŞ’nin bu 4 iş kalemini aşağıdaki tabloda gösterilen fiyatlardan yapmayı taahhüt ettiği tespit edilmiştir.
Tablo 21: İSBAK AŞ’nin 4 İş Kalemi İçin Verdiği Teklif

Ancak; İSBAK AŞ’nin 18.263.292,00 TL bedelle yapmayı taahhüt ettiği belirtilen 4 iş kalemini yaklaşık maliyetin oluşturulmasında teklif veren Bilişim ve Yazılım Hizmetleri
Sanayi ve Ticaret AŞ’ye 15.396.000,00 TL’ye alt yüklenici olarak gördürdüğü ve işten 2.867.292,00 TL kazanç sağladığı tespit edilmiştir.
Tablo 22: Bilişim ve Yazılım AŞ’nin Alt Yüklenici Olarak Verdiği Teklifler

Her ne kadar ihale mevzuatında yaklaşık maliyetin belirlenmesi adına fiyat teklifi alınan firmanın ihaleye girmesine yönelik olarak bir yasaklama olmasa da fiyat tekliflerini sunan firmalardan birinin tek istekli olarak ihaleye girmesi ve yüklenicisi olduğu işe fiyat teklifini sunup yaklaşık maliyeti belirleyen diğer firmayı daha uygun bedelle alt yüklenici olarak ataması belediye kaynaklarında azalmaya sebebiyet vermiştir. Şöyle ki; 4 iş kaleminde alt yüklenicilik yapan firma 07.01.2022 tarihinde bu işi 15.396.000,00 TL’ye alt yüklenici olarak görmeyi taahhüt ederken; yaklaşık maliyetin belirlenmesi sürecinde 04.10.2021 tarihinde bu 4 işe ait teklifini 19.478.532,00 TL olarak vermiş ve yaklaşık maliyetin belirli oranda ve gerçekçi olmayan bir şekilde artmasına neden olmuş ve işin daha yüksek bedelle gerçekleşmesini sağlamıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İşin bütün isteklilerin teklif verebildiği Açık İhale Usulü ile gerçekleştirildiği, yaklaşık maliyetin Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nde belirtilen yöntemlerden biri olan, piyasadan fiyat araştırması yapılarak alınan tekliflerin ortalaması ile tespit edilmiş olduğu ve bulguda yer alan “…yaklaşık maliyetin belirli oranda ve gerçekçi olmayan bir şekilde artmasına neden olmuş …” iddiasına katılmadıkları zira firmalardan yaklaşık maliyete esas teklif alınırken, tekliflerden her birinin firmanın kendi iradesi, maliyeti ve koşulları doğrultusunda sunulduğu, aşırı düşük teklif olmayan bir ihalede, ihale saatinden sonra yaklaşık maliyetin artık bir etkinliğinin kalmadığı, firmaların yaklaşık maliyete esas verdikleri tekliflerini de artık değiştiremeyecekleri yönünde mevzuatta bir hükmün de bulunmadığı, İSBAK AŞ’nin 4734 sayılı Kanun kapsamında yer alan kamu şirketi sıfatına haiz olarak hizmetlerini gerçekleştirdiği, İdarenin de bu işin ilanına çıkarken, 4734 sayılı Kanunun 15’inci maddesine dayanarak ihale dokümanında işin alt yüklenicilere yaptırılmasına izin verdiği, İşin yüklenicisi olan İSBAK AŞ’nin, iştirak şirketlerine verilen yetkilere göre hareket ederek alt yüklenicisini ihale yoluyla belirlemesi ve serbest piyasa koşullarına göre hareket ederek, basiretli tacir olarak işin kısımlarını daha uygun fiyatlara ihale etmesinde kanun ve yönetmeliklere aykırı bir durum olmadığı, iştirak şirketinin işi alt yüklenicilere ihale etmesinde idarenin bir tasarrufunun da söz konusu olmadığı ifade edilmiştir.
İdare, bulguda belirtilen hususları tekrar etmekte ve İSBAK AŞ’nin basiretli tacir olarak işin kısımlarını daha uygun fiyatlara ihale etmesinde kanun ve yönetmeliklere aykırı bir durum olmadığı iddiasındadır.
Ancak; İdarece belirtildiği gibi ihale mevzuatında yaklaşık maliyetin belirlenmesi adına fiyat teklifi alınan firmanın ihaleye girmesine yönelik bir yasaklama olmasa da fiyat tekliflerini sunan firmalardan birinin tek istekli olarak ihaleye girmesi ve yüklenicisi olduğu işe fiyat teklifini sunup yaklaşık maliyeti belirleyen diğer firmayı daha uygun bedelle alt yüklenici olarak ataması belediye kaynaklarında azalmaya sebebiyet vermiştir. Yaklaşık maliyeti belirleyen firmalardan birinin işi daha uygun bir bedelle alt yüklenici olarak yapabilmesi İdarece, tek istekli olarak ihaleyi kazanan kendi şirketine kaynak aktarmak istenildiği anlamına gelmektedir.
Sonuç olarak, İdareye ait işlerde, kaynakların ekonomik, etkin ve verimli kullanılması bakımından yaklaşık maliyetin gerçekçi belirlenerek uygun bedelin tespiti gerekmektedir.