Yapım İşi İhalesine İdarenin Başka İş ve İşlemlerinde Kullanılmak Üzere Araç ve Personel Dâhil Edilmesi, Kamu Görevlisi Olmayan Bu Kişilerin Yapı Denetim ile Geçici Kabul Komisyonlarında Görevlendirilmesi (Sayıştay)

BULGU: Yapım İşi İhalesine İdarenin Başka İş ve İşlemlerinde Kullanılmak Üzere Araç ve Personel Dâhil Edilmesi, Kamu Görevlisi Olmayan Bu Kişilerin Yapı Denetim ile Geçici Kabul Komisyonlarında Görevlendirilmesi

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Özel İdaresi

A) Yapım İşi İhalesine, İhale Konusu İş Kapsamında Olmayan ve İdarenin Genel İş ve İşlemlerinde Kullanılmak Üzere Araç ve Personel Dâhil Edilmesi
4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesine göre; İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur. Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri bir arada ihale edilemez.
Buna göre idareler farklı istekliler tarafından sağlanabilecek ve aralarında doğal bağlantı olmayan mal alımı, hizmet alım ve yapım işlerini bir arada ihale edemeyecekleri gibi, yapılan işle veya alınan hizmetle ilgisi olmayan, farklı yöntemlerle piyasadan temin edilebilecek hizmet kalemlerini de ihale bünyesine katamazlar.
Öte yandan idareler, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi hükmü uyarınca, belediyeler ile bağlı kuruluşları personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamaz. Aynı bendin 2 numaralı alt bendinde ise, hangi durumlarda personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı sayılacağının kriterleri belirtilmiş ve bu bendin 3 numaralı alt bendinde de, anılan konuda Kamu İhale Kurumuna usul ve esaslar belirleme yetkisi verilmiştir.
Aynı işin yapımı veya alımı içinde olmak kaydıyla, hangi hallerde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı sayılıp sayılmayacağına ilişkin ölçütler belirlenmişken, bir ihalenin içine, idarenin başka iş ve işlemlerinde kullanılmak üzere araç ve personel dercedilmesi düşünülemez.
Mühimmat Depolama Sahası Yapım İşine ait ihale dokümanlarında idarenin iş ve işlemlerinde kullanılmak üzere 6 adet sedan tipi araç (yakıt dahil), 2 adet pick-up tipi araç (yakıt dahil) ve 4 adet teknik personelin idarenin emrine verileceği belirtilmiştir. Şartlar; araçlar için ihzari işler şartnamesinde, personel içinse teknik şartnamede ayrıntılı olarak belirtilmiştir. Araçların bazıları hizmet işlerinde, personel ise idarenin belirlediği iş ve işlemlerde kullanılmaktadır.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yapım işinin yürütülmesinde ihtiyaç duyulan araç, gereç ve malzemelerin yüklenicilere aldırılması” başlıklı 49’uncu maddesine göre ise; ihale konusu iş kapsamında yer almayan hususların yerine getirilmesi yükleniciden istenilemez. Ancak ihale konusu işin yürütülmesi ile doğrudan ilgili olması, kullanım süre ve şekillerinin ihale dokümanında belirtilmesi kaydıyla, ihale dokümanında araç, gereç ve malzemelerin yüklenici tarafından temin edileceğine ilişkin düzenleme yapılmasının mümkün olduğu belirtilmiştir. Yine, Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Tesis, makine, teçhizat ve diğer ekipmana ilişkin belgeler” başlıklı 41’inci maddesinde ise; ihale konusu işin yürütülmesi için işyerinde bulundurulması öngörülen tesis, makine, teçhizat ve diğer ekipmana ilişkin bilgilere sözleşme tasarısında yer verilir denilmekle, yüklenicilerden işin yapılmasıyla doğrudan ilgili olan araç ve gereçlerin ihale dokümanlarında yer vermek suretiyle istenilebileceği ifade edilmiştir.
Bu itibarla, aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal ve hizmet alımı ile yapım işlerinin bir arada ihale edilmemesi, farklı yöntemlerle piyasadan temin edilebilecek hizmet alımı kapsamındaki personel ve araç kalemlerinin de yapım ihaleleri bünyesine katılmaması gerektiği sonucuna varılmıştır.
B) İdarenin, Başka İş ve İşlemlerinde Kullanmak Üzere Yapım İşi İhalesi Kapsamına Dahil Ettiği Personelin Yapı Denetim ve Geçici Kabul Komisyonlarında Görevlendirilmesi
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 128’inci maddesinde; Devletin, kamu iktisadi ve teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişiliklerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hükmü yer almaktadır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda ise; kamu hizmetlerinin bu kanuna göre istihdam edilen memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtilmekte, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler ise memur olarak tanımlanmaktadır.
Bayındırlık işleri Kontrol Yönetmeliği’nin 3 ve 4’üncü maddelerinde kontrol örgütü; işveren makamı veya vekili ile kontrol elemanı, kontrol şefi ve mühendisler olarak, kontrol işlemi ise; yönetim ve denetim yapan görevliler olarak tanımlanmıştır.
Yapım İşleri Muayene ve Kabul Yönetmeliği’nin “Muayene ve kabul komisyonlarının kuruluşu” başlıklı 3’üncü maddesinde; komisyonlarda görevlendirilecek olanların tamamının teknik eleman olmasının zorunlu olduğu, idarede yeterli sayıda veya işin özelliğine uygun nitelikte teknik eleman bulunmaması durumunda, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarından teknik eleman görevlendirilebileceği belirtilmiştir. Ayrıca; işin denetiminde bulunan yapı denetim görevlilerinin muayene ve kabul komisyonlarında görev alamayacağı da hüküm altına alınmıştır.
İdare, yapı denetim görevlileri ve geçici kabul komisyonlarında kendi personeli olan ve uygun nitelikteki kamu görevlilerini çalıştırmak zorundadır. Yeterli sayıda veya nitelikte kendi personeli bulunmadığı durumda ise yine kamu kuruluşlarından aynı nitelikte personel temin etmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, Mühimmat Depolama Sahası Yapım İşi ihalesi kapsamına dahil edilerek çalıştırılan mühendislerin, İdarenin başka işlerinde yapı denetim görevlisi ve geçici kabul komisyonu üyesi olarak çalıştırıldıkları görülmüştür.
Sonuç olarak, kamu görevlisi olmayan ve başka bir yapım işini sürdüren şirketle yapılan sözleşme kapsamına dahil edilerek temin edilen personelin yapı denetim ve kabul komisyonlarında görev almaması gerektiği sonucuna varılmıştır.