|
ÖZET: Yapım işlerine ilişkin 2024 yılı Sayıştay denetim raporları, bakanlık tarafından gerçekleştirilen ihalelerde çeşitli uygulama sorunlarını ortaya koymaktadır. İlk olarak, teknik personelin çalıştırılmasına yönelik sözleşme hükümlerinin ihlal edildiği tespit edilmiştir. İhale dokümanlarında belirtilen teknik personelin, gerekli kontrol ve takip yapılmadan iş yerinde bulundurulmadığı, bu durumun cezai müeyyidelerle sonuçlanmadığı gözlemlenmiştir. Kamu İhale Kanunu ve ilgili yönetmelikler gereğince, yüklenicilerin sözleşmede belirtilen teknik personeli zamanında bildirmesi ve iş yerinde bulundurması zorunludur. Ancak yapılan incelemelerde, bu yükümlülüklerin yerine getirilmediği ve cezaların uygulanmadığı anlaşılmaktadır.
İkinci olarak, aralarında doğal bir bağlantı bulunmayan işlerin birlikte ihale edilmesi durumu dikkat çekmektedir. Kamu İhale Kanunu’na göre, mal alımları ve yapım işlerinin ayrı ayrı ihale edilmesi gerektiği belirtilmiştir. Ancak, restorasyon ihalelerinde doğrudan temin edilebilecek malzemelerin yapım işi kapsamında bir arada ihale edildiği görülmüştür. Bu durum, rekabeti engelleyerek kamu kaynaklarının etkin kullanımını olumsuz etkilemektedir. Son olarak, yapım işi ihalelerine ilişkin proje ve şartnamelerdeki eksiklikler de raporda vurgulanmaktadır. Projelerde gerekli detayların yer almadığı ve uygulama yöntemlerinin belirsiz olduğu tespit edilmiştir. İhale dokümanlarının, işin tüm özelliklerini ve detaylarını kapsayacak şekilde hazırlanması, yapı denetimini güçlendirecek ve sürecin şeffaflığını artıracaktır. |
BULGU: Yapım İşleri ile İlgili Hatalı Uygulamaların Bulunması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri
Bakanlık tarafından ihale edilen yapım işlerine ilişkin uygulama aşamasında aşağıda yer alan aksaklıklar görülmüştür.
A) Teknik Personel Çalıştırılmasına Yönelik Sözleşme Hükümlerinin Uygulanmaması
Bakanlık birimlerince ihalesi gerçekleştirilerek sözleşmeye bağlanan işlerden bazılarında ihale dokümanında belirtilen teknik personelin çalıştırılmadığı, kontrol ve takibinin yapılmadığı ve buna ilişkin cezai müeyyidelerin uygulanmadığı görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre çıkartılan Yapım İşleri Uygulama Yönetmeliğinin ekinde yer alan Yapım İşlerine Ait Tip Sözleşme’nin “Teknik personel, makine, teçhizat ve ekipman bulundurulması” başlıklı 23’üncü maddesinde; “Yüklenici, 23.3. maddesi uyarınca, İdareye bildirdiği teknik personelin onaylandığının kendisine bildirildiği tarihten itibaren sözleşmede adet ve unvanları belirtilen teknik personeli iş programına göre iş yerinde bulundurmak zorundadır.
Yüklenici, sözleşmede adet ve mesleki unvanı belirtilen teknik personeli idareye süresinde bildirmediği veya iş programına göre iş başında bulundurmadığı takdirde her bir meslek ünvanı için belirlenen cezalar gün bazında uygulanacağı öngörülmektedir. Öngörülen cezalar müteakiben düzenlenecek ilk hakedişten kesilir. Bu cezalar, yüklenicinin cezalı çalıştığı süre içerisinde yukarıdaki yükümlülükleri yerine getirmemesi halinde de uygulanır.
Teknik personelin idareye bildirilmesi ve iş yerinde bulundurulmasıyla ilgili hususlarda Yapım İşleri Genel Şartnamesinde yer alan hükümler uygulanır.” denilmekte,
Benzer hüküm Kültür Varlıkları İhale Yönetmeliği Uygulama İşlerine Ait Tip Sözleşmesinin “Teknik Personel Bulundurulması” başlıklı 23’üncü maddesinde;
“23.1.Yüklenici, İdari Şartnamenin 7.3.3 maddesi uyarınca, bildirdiği teknik personelin onaylandığının kendisine bildirildiği tarihten itibaren aşağıda adet ve unvanları belirtilen teknik personeli iş programına göre belirlenen süre dahilinde iş yerinde bulundurmak zorundadır. Şantiye şefi, mimar ve inşaat mühendisleri iş programına bağlı kalmaksızın iş yerinde devamlı olarak bulunmak zorundadır.
23.2. Yüklenici, yukarıda adet ve unvanları belirtilen teknik personeli iş başında bulundurmadığı takdirde;
(Meslek unvanı) için günlük gecikme cezasının W si TL/Gün,
için günlük gecikme cezasının W si TL/Gün,
ceza müteakiben düzenlenecek ilk hakedişten kesilir.
Teknik personel bildirimi ve belgeleri süresinde verilmediği takdirde her bir gecikme günü için, günlük gecikme cezasının 1/2 si tutarında ceza kesilir.
Teknik personelin idareye bildirilmesi ve iş yerinde bulundurulmasıyla ilgili hususlarda Uygulama İşleri Genel Şartnamesinde yer alan hükümler uygulanır.” şeklinde yer almaktadır.
Yukarıdaki sözleşme hükümleri gereğince idare tarafından öngörülen teknik personelin adet ve unvanı ile bu personelde aranacak nitelikler sözleşme tasarısına yazılmakta, yer tesliminden itibaren Kamu İhale Kanunu’na göre ihale edilen işler için Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 19’uncu maddesine göre, Kültür Varlıkları İhale Yönetmeliği kapsamında ihale edilen işler için ise Uygulama İşleri Genel Şartnamesi’nin 19’uncu maddesinde belirtilen sürede idareye bildirerek yer teslim tarihinden itibaren adet ve unvanı belirlenen teknik personelin çalıştırılması gerekmektedir. İhale dokümanında belirtilen teknik personelin usulüne uygun olarak bildirilmemesi veya bildirilen personelin çalıştırılmaması durumunda her bir teknik personel için sözleşmesinde öngörülen günlük cezalar uygulanır.
Yapılan incelemelerde, İdarenin Kültür Varlıkları İhale Yönetmeliği kapsamında ihale edilen bazı işlerde ihale üzerinde kalan isteklilerle imzaladıkları sözleşmelerde belirlenen adet, unvan ve nitelikte yüklenicilerin çalıştırması gerekli teknik personelin çalıştırılmadığı, idarece bunların kontrolü ve takibinin yapılmadığı, sözleşmede çalıştırılmayan teknik personel için öngörülen cezaların uygulanmadığı görülmüştür.
Sonuç olarak, sözleşme kapsamında gerçekleştirilen işlerde sözleşmede belirtilen adet, unvan ve nitelikte teknik personelin çalıştırılması, idarece bunların kontrolü ve takibinin yapılması, sözleşmede çalıştırılmayan teknik personel için öngörülen cezaların uygulanması gerekmektedir.
B) Aralarında Doğal Bağlantı Bulunmayan İşlerin Birlikte İhale Edilmesi
İdare tarafından aralarında doğal bir bağlantı bulunmadığı halde yapım işi ile mal alımının birlikte ihale edildiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinin ikinci fıkrasında; aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri birarada ihale edilemez hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükmüne göre aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işi ihalelerinin ayrı ayrı ihale edilmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, Korunması Gerekli Kültür Varlıklarının Onarımları ve Restorasyonları İle Çevre Düzenlemesine İlişkin Mal Ve Hizmet Alımlarına Dair Usul Ve Esaslar kapsamında yapılan restorasyon ihalelerinde restorasyon işi ile ilgili olmayıp 4734 sayılı Kanun’a göre mal alım ihalesi yöntemi ile ihale edilmesi gereken, herhangi bir montaj vs. gerektirmeyen ve doğrudan hazır şekilde alınıp yapıya getirilen masa, sandalye, koltuk, halı, dolap gibi mal alımlarının restorasyon işi ihalesi kapsamında ihale edildiği görülmüştür.
Bu işlerin konusuna göre ayrı ayrı ihale edilmemesi rekabeti engellemekte ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasının önüne geçmektedir.
Sonuç olarak, aralarında kabul edilebilir doğal bağlantı bulunmayan, tamamen dışarıdan hazır halde temin edilebilir nitelikteki mal alımlarının yapım işi kapsamında birlikte ihale edilmemesi gerekmektedir.
Yapım İşi İhaleleri Proje ve Şartnamelerinde Eksiklikler Bulunması
İdare tarafından yapılan yapım işi ihalelerinin proje ve şartnamelerinde gerekli detaylara yer verilmediği görülmüştür.
Korunması Gerekli Kültür Varlıklarının Onarımları ve Restorasyonları İle Çevre Düzenlemesine İlişkin Mal Ve Hizmet Alımlarına Dair Usul Ve Esaslar’ın “Uygulama ilkeleri” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde; proje hazırlanması ve esaslı onarım işlerinin birlikte uygulanmasında yüklenici, idarece tespit edilen müdahale tekniklerini de içeren restorasyon ön raporu, mesleki deneyimleri ve mevzuat ilkeleri doğrultusunda restorasyon projelerini hazırlayacağı ve projelerini Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurullarının onayına sunacağı, gerekli onay alındıktan sonra restorasyon işlerine başlayacağı, (e) bendinde ise; şartnamelerde; detay, yöntem ve tekniklere yer verileceği belirtilmiştir.
Aynı Usul ve Esaslar’ın “Şartnameler” başlıklı 12’nci madddesinde; ihale konusu mal veya hizmet alımları ile uygulama işlerinin her türlü özelliğini belirten idari ve teknik şartnamelerin idarelerce hazırlanmasının esas olduğu, ancak mal veya hizmet alımları ile uygulama işlerinin özelliği nedeniyle idarelerce hazırlanmasının mümkün olmadığının ihale yetkilisi tarafından onaylanması kaydıyla, teknik şartnamelerin bu Usul ve Esaslar hükümlerine göre hazırlattırılabileceği, ihale konusu mal veya hizmet alımları ile uygulama işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verileceği, belirlenecek teknik kriterlerin, verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olması, rekabeti engelleyici hususlar içermemesi ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlanması gerektiği belirtilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden; işin her türlü özelliğini belirten idari ve teknik şartnamelerin idarece hazırlanması gerektiğinin esas olduğu ancak idarece hazırlanmasının mümkün olmadığı durumlarda söz konusu Usul ve Esaslar hükümlerine göre hazırlattırılabileceği, her türlü müdahaleyi içeren proje ve dokümanların Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurullarının onayına sunulması gerektiği ve şartnamelerde; detay, yöntem ve tekniklere yer verilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemelerde; şartnamelerde ve projelerde detaylara, uygulama yöntemlerine, imalatın ölçülerine ve şekline açık bir şekilde yer verilmediği tespit edilmiştir. Teknik şartnameler ve projelerde bulunan eksiklikler hangi imalatın, nereye, ne şekilde, hangi boyutlarda yapılacağı konusunda net bir bilgi vermemekle birlikte işin yapı denetimini de zayıflatmaktadır.
Sonuç olarak, yapım işi ihaleleri kapsamında hazırlanan şartname ve projelerin işin tüm özellikleri ve detaylarını içerecek şekilde kapsamlı ve karışıklığa mahal vermeyecek şekilde net olarak hazırlanması gerekmektedir.