Yapım İşlerinde Proje Hazırlanmadan İhaleye Çıkılması (Sayıştay)

BULGU: Yapım İşlerinde Proje Hazırlanmadan İhaleye Çıkılması

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Büyükşehir Belediyesi tarafından ihalesi yapılan yapım işlerinin bazılarında ön, kesin veya uygulama projelerinden hiçbirinin tam olarak hazırlanmadan ve ihale dokümanında mahal listeleri ile işe ait Sözleşme tasarısı ve eki belgelerde işin mahiyetinin ne olduğu ve nerede yapılacağı bilgilerine yer verilmeden ihaleye çıkıldığı görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde;
“Ön proje: Belli bir yapının kesin ihtiyaç programına göre; gerekli arazi ve zemin araştırmaları yapılmadan, bilgilerin halihazır haritalardan alındığı, çevresel etki değerlendirme
ve fizibilite raporları dahil elde edilen verilere dayanılarak hazırlanan plân, kesit, görünüş ve profillerin belirtildiği bir veya birkaç çözümü içeren projeyi,
Kesin proje: Belli bir yapının onaylanmış ön projesine göre; mümkün olan arazi ve zemin araştırmaları yapılmış olan, yapı elemanlarının ölçülendirilip boyutlandırıldığı, inşaat sistem ve gereçleri ile teknik özelliklerinin belirtildiği projeyi,
Uygulama projesi: Belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği projeyi ifade eder,
“İhale ve ön yeterlik dokümanının içeriği ve idari şartnamede yer alması zorunlu hususlar” başlıklı 27 nci maddesinde;
İhale dokümanında; isteklilere talimatları da içeren idari şartnameler ile yaptırılacak işin projesini de kapsayan teknik şartnameler, sözleşme tasarısı ve gerekli diğer belge ve bilgiler bulunur.”
“İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62 nci maddesinin (c) bendinde;
“Yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz. İhale konusu yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çakılabilir….”
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9 uncu maddesinin (b), (c) ve (ç) bentlerinde;
“Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle aşağıda yer alan çalışmaların yapılması gereklidir:
b) Proje zorunluluğu; bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması ve yaklaşık maliyetin söz konusu projelere dayanılarak hesaplanması gerekir.
c) Mahal listesi hazırlanması; ön, kesin veya uygulama projelerine dayalı olarak, işin bünyesindeki imalat kalemlerinin adını ve yapılacağı yerleri gösteren ve yaklaşık maliyetin hazırlanmasına esas teşkil eden mahal listeleri hazırlanır.
ç) Metraj listelerinin hazırlanması; ihale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.”
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun “Sözleşme türleri” başlıklı 6’ncı maddesinin (c) bendinde;
“Yapım işlerinde; ön veya kesin projelere ve bunlara ilişkin mahal listeleri ile birim fiyat tariflerine, mal veya hizmet alımı işlerinde ise işin ayrıntılı özelliklerine dayalı olarak; idarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için istekli tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden birim fiyat sözleşme düzenlenir”
hükümleri yer almaktadır.
Konunun önemini ortaya koymak adına aynen alınan ve kamu kaynaklarını kullanan İdarenin uymakla yükümlü olduğu yukarıdaki Kanun ve Yönetmelik hükümlerinde;
İhale öncesi işlem olan yaklaşık maliyette yer alan miktarların belirlenebilmesi için ön, kesin veya uygulama projelerinin mutlaka hazırlanması gerektiği ve proje hazırlanmasının bir zorunluluk olduğu,
Ön, kesin veya uygulama projelerine dayalı olarak, işin bünyesindeki imalat kalemlerinin adını ve yapılacağı yerleri gösteren ve yaklaşık maliyetin hazırlanmasına esas teşkil eden mahal listesinin hazırlanması gerekliliği,
İhale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenmesi gerekliliği,
İhale dokümanında; isteklilere talimatları da içeren idari şartnameler ile yaptırılacak işin projesini de kapsayan teknik şartnameler, sözleşme tasarısı ve gerekli diğer belge ve bilgilerin bulunması gerekliliği,
• Uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılmasının zorunlu olduğu,
• İhale konusu yapım işinin teknik ve malî özelliklerinin net olarak belirlenemediği durumlarda ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabileceği ancak her halükarda mutlaka yapım işi ihalesinin yapılabilmesi için projenin zorunluluk olduğu,
hususları ifade edilmektedir.
Yukarıda yer alan Kanun ve Yönetmelik hükümlerinin gayet açık olmasına rağmen, Belediye’ce ihalesi yapılan bazı yapım işlerine ait ihale dokümanlarında proje bulunmamakla birlikte mahal listeleri ile işe ait Sözleşme tasarısı ve eki belgelerde işin mahiyetinin ne olduğu ve nerede yapılacağına ilişkin bilgi yer almamaktadır. İdari Şartnamenin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde yapılacak olan işe ilişkin çok genel bir bilgi bulunmakta olup işin kapsamıyla alakalı herhangi bir açıklama yapılmamaktadır.
Örneğin 2022/748248 ihale kayıt numaralı “Adana İl Sınırları İçerisinde Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İbadethanelerde Bakım, Onarım ve Tadilat Yapılması İşi”ne ait ihale dokümanında herhangi bir proje bulunmamaktadır. İşe ait İdari Şartnamenin “İhale konusu işe/alıma ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde yapılacak iş;
“40 ton çeşitli demir işleri yapılması, 12350 m2 seramik duvar ve döşeme kaplaması yapılması, 1375 m3 beton dökülmesi, 15000 m2 parke taşı kaplaması yapılması, 4500 m3 dolgu yapılması, 1150 m2 ahşap lambri yapılması, 2250 m2 çatı Adana İl Sınırları İçerisinde örtüsü yapılması, 67 ton inşaat demiri döşenmesi ve muhtelif bakım onarım ve tadilat işleri”
denilmek suretiyle betimlenmiştir. İhale dokümanında bulunan Sözleşme Tasarısının “İşin adı, yapılma yeri, niteliği, türü ve miktarı” başlıklı 3’üncü maddesinde ise işin yapılma yeri “Adana İli” olarak gösterilmiş ve iş kapsamında yapılması planlanan imalat kalemlerine ve tahmini miktarlarına yer verilmiştir. Ancak bahse konu işlerin Adana il sınırları içerisinde nerede, hangi binada ve hangi proje kapsamında yapılacağına ilişkin bir bilgi verilmemiştir.
Diğer bir ifadeyle ihale dokümanında, Adana’nın hangi bölgesine ve hangi imalatın (yol, köprü, viyadük, bina vs gibi) yapılacağına ilişkin herhangi bir bilgi bulunmamakta olup yürütülen ihale süreci sonunda, herhangi bir çalışmaya dayanmaksızın belirlenen tahmini birim miktarlara ilişkin isteklilerin birim fiyat teklifleri alınmaktadır. Bu durum ise ihale mevzuatına aykırıdır.
Ancak İdare tarafından ihalesi yapılan ve örnek teşkil etmesi açısında aşağıda sadece üç adedi paylaşılan;
• 2021/ 43345 ihale kayıt numaralı Adana İli ve Bağlı Olan İlçelerine Sanat Yapıları Yapılması (kısmi olarak birkaç proje bulunmakta)
• 2022/588364 ihale kayıt numaralı DKY-Küp Şelaleri-Aladağ Yolu ve Bağlıları, Alttemel ve Temel Serme, Sulama ve Sıkıştırma Yapılması
• 2022/494713 ihale kayıt numaralı Adana ili Kozan ve İmamoğlu İlçeleri Asfalt Kaplama Yapılması
işlerinde ihale dokümanında yapılacak işe ait projeler bulunmamaktadır. Dolayısıyla bu işlere ait yaklaşık maliyet tahmini miktarlar baz alınarak gerçekçi olmayan bir şekilde hazırlanmaktadır.
Nitekim Adana ili Kozan ve İmamoğlu İlçeleri Asfalt Kaplama Yapılması Yapım İşine ait yaklaşık maliyette ve Sözleşmede “Sıcak Karışım Kaplamalı Yollarda Asfalt Yapılması (Tip-1)” iş kaleminden yapılması planlanan miktar 30 ton olarak öngörülmüşken, gerçekte yapılan yama miktarı (yeni birim fiyatla ödemesi yapılan Tip-2 yama dâhil) 6.396,88 ton olmuştur. Diğer bir ifadeyle yapılan miktar, yapılması planlan miktarın 213,2 katıdır. Bu durumun temel nedeni, yaptırılması planlanan iş miktarlarının herhangi bir ölçüme ve hesaplamaya dayanmaksızın, tamamıyla tahmine dayalı olarak belirlenmesidir. Bu denli büyük bir sapma, işe ilişkin ihale sürecini 4734 sayılı Kanunun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde sayılan ve idarece uygulanma zorunluluğu bulunan rekabet, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması, güvenirlik ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine aykırı hale getirmektedir.
Ayrıca ihale dokümanında proje bulunmadığı ve yapılacak olan yapım işinin niteliğine ilişkin bilgi verilmediği için, yapılacak olan ihale ile nasıl bir yapının yapılacağı ihale sürecinde isteklilerce bilinmemektedir. Diğer yandan mezkûr Kanunun hazırlanmasını emrettiği iş kapsamında yapılacak olan imalatların yerini ve miktarını gösteren mahal ve metraj listeleri bulunmadığı için, ihale kapsamında yer alan imalatların nereye yapılacağı da belli değildir.
Söz konusu bu belirsizlikler ihale süreçlerinde uyulması zorunlu temel ilkeler olan saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine uyumu da imkansız hale getirmektedir.
İhale aşamasında mevcut olan bu belirsizlikler, Sözleşmenin uygulanması aşamasında da devam etmektedir.
Zira, işe esas Sözleşme eki Yapım İşleri Genel Şartnamesinin “Projelerin yükleniciye teslimi” başlıklı 11 inci maddesinin (2), (3) ve (4) no’lu fıkralarında
“(2) Birim fiyat esaslı sözleşmelerde, işlerin ön veya kesin projeleri, şartnameler ve diğer belgelerle birlikte, sözleşmenin imzalanması sırasında yükleniciye verilir.
(3) Ön ve/veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılan işlerde, uygulama projesinin idare tarafından hazırlanması veya hazırlatılması esas olup, bunlar, iş programına göre gerekli oldukları zamanlarda, ikişer takım olarak bir yazı ekinde yükleniciye teslim edilir.
(4) Uygulama projelerinin yüklenici tarafından hazırlanması da istenebilir ”
“Projelerin uygulanması” başlıklı 12 nci maddesinin (1), (2) ve (3) no’lu fıkralarında;
“(1) Sözleşme konusu işler, idare tarafından yükleniciye verilen veya yüklenici tarafından hazırlanıp idarece onaylanan uygulama projelerine uygun olarak yapılır.
Birim fiyatlı işlerin, onaylı uygulama projesi hazırlanmamış kısımlarına idarenin izni olmadan başlanamaz. Aksine bir davranışın sorumluluğu yükleniciye aittir.
Projelerin zemine uygulanması sırasında meydana gelen hataların sorumluluğu ve hataların neden olduğu zararlar ve giderler yükleniciye ait olup, bunun sonucu olarak meydana gelen hatalı işin bedeli de yükleniciye ödenmez.”
“İşlerin denetimi” başlıklı 14 üncü maddesinde;
“(1) Sözleşmeye bağlanan her türlü yapım işleri, idare tarafından görevlendirilen yapı denetim görevlisinin denetimi altında, yüklenici tarafından yönetilir ve gerçekleştirilir.
(2) Herhangi bir işin, yapı denetim görevlisinin denetimi altında yapılmış olması yüklenicinin, üstlenmiş olduğu işi bütünüyle projelerine, sözleşme ve şartnamelerine, fen ve sanat kurallarına uygun olarak yapmak hususundaki yükümlülüklerini ve sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.
(3) Yüklenici, üstlenmiş olduğu işleri, sorumlu bir meslek adamı olarak fen ve sanat kurallarına uygun olarak yapmayı kabul etmiş olduğundan, kendisine verilen projeye ve/veya teknik belgelere göre işi yapmakla, bu projenin ve/veya teknik belgelerin iş yerinin gereklerine, fen ve sanat kurallarına uygun olduğunu, ayrıca işin yapılacağı yere, kullanılacak her türlü malzemenin nitelik bakımından yeterliliğini incelemiş, kabul etmiş ve bu suretle işin teknik sorumluluğunu üstlenmiş sayılır ”
denilmektedir.
Yukarıda ifade edildiği gibi ihale dökümanında işe esas projeler bulunmadığı gibi, işin yapılması esnasında uygulama projelerinin yüklenici tarafından hazırlanması da istenilmemiştir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin işlerin denetimine yönelik hususların belirtildiği yukarıdaki hükümlerine göre işlerin denetimi uygulama projeleri baz alınarak yapılmaktadır. Dolayısıyla uygulama projesinin bulunmaması halinde denetime esas kriterler belirlenemeyeceği için, yapılan işlerin etkin bir denetiminden söz edilemeyecektir.
Yukarıda yer verilen gerekçelerle İdare tarafından yapılan ihalelerde işin niteliğine göre ön proje, kesin proje ve uygulama projesinin mevzuatın çizdiği sınırlar çerçevesinde çizilmesi veya çizdirilmesi, uygulama projesi yapılması mümkün değilse bile ön ve kesin proje üzerinden ihaleye çıkılması gerekmektedir. Projesiz bir şekilde ihaleye çıkılması ihale sürecini tamamen sakatladığı gibi Sözleşmenin uygulanması esnasında yapılacak denetimleri de imkansız hale getirmektedir. Zira ihale ve sözleşmenin uygulanması sürecinde nereye (Adana’nın hangi bölgesi), neyin (yol, köprü, menfez, viyadük veya çeşme gibi) ve hangi şartlarda ve ebatlarda (proje yok) yapılacağı belli değildir.
Kamu İdaresince gönderilen cevapta 6360 sayılı yasa ile belediye sınırlarının genişlendiği, gelen taleplerin hızlı bir şekilde cevaplandırılmasının amaçlandığı ancak sürekli doğrudan temin yönteminin kullanılması yerine gelen taleplere göre imalat miktarlarının tahmini olarak belirlendiği ve bu tahmin üzerinden yaklaşık maliyet oluşturularak ihaleye çıkıldığı belirtilmiştir. Ancak Bulgu’da yer verilen mevzuat hükümleri gereğince tahmini rakamlar üzerinden ihale yapılması mümkün olmayıp bina yapım işlerinde uygulama projesi ile diğer yapım işlerinde ön veya kesin proje hazırlanarak yapılacak olan imalat miktarlarının belirlenmesi sağlanarak ihaleye çıkılması elzemdir.
İdarece yapılan yapım işi ihalelerinin 4734 sayılı Kanunun 5 inci maddesinde belirtilen temel ilkelere uygun olarak yapılması ve işe ait sözleşmelerin sağlıklı bir şekilde yürütülebilmesi için, mevzuatında belirtilen projelerin zamanında hazırlanması gerekmektedir.