Yeni Birim Fiyatların Doğrudan Proforma Fatura Üzerinden Tespit Edilmesi ve Sözleşme Yılı Fiyatlarının Hatalı Hesaplanması (Sayıştay)

BULGU: Yeni Birim Fiyatların Doğrudan Proforma Fatura Üzerinden Tespit Edilmesi ve Sözleşme Yılı Fiyatlarının Hatalı Hesaplanması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Anahtar teslim götürü bedel ile ihale edilen bazı yapım işlerinde, proje değişikliği nedeniyle ortaya çıkan yeni iş kalemlerine ilişkin birim fiyatların tespitinde ve bu imalat kalemlerine ilişkin fiyat farkı hesaplamalarında ilgili mevzuattaki düzenlemelere riayet edilmediği görülmüştür.
Yeni birim fiyatların analiz oluşturulmaksızın piyasada faaliyet gösteren firmalardan temin edilen proforma faturalar esas alınarak tespit edilmesi
Sözleşmede bulunmayan işlerin fiyatının tespit usul ve esasları, Yapım İşleri Genel Şartnamesinin (YİGŞ) 22’nci maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, ihale dokümanında ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin bedellerinin, maddenin ikinci fıkrasında belirtilen usuller çerçevesinde yüklenici ile birlikte tespit edilen yeni birim fiyatlar üzerinden yükleniciye ödenmesi gerekmekte olup yeni fiyatın tespitinde aşağıdaki sıralamaya uyularak oluşturulan analizlerden biri kullanılmalıdır:
a) Yüklenicinin teklifinin tespitinde kullanarak teklifi ekinde idareye sunduğu ve yeni iş kalemi ile benzerlik gösteren iş kalemlerine ait analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizler.
İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine benzerlik gösteren analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizler.
İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan iş kalemlerine ait maliyet analizleriyle kıyaslanarak bulunacak analizler.
ç) Yeni iş kaleminin yapılması sırasında tutulacak puantajla tespit edilecek malzeme miktarları, işçi ve makinelerin çalışma saatleri ile diğer tüm girdiler esas alınarak oluşturulacak analizler.
Bu analizlere rayiç olarak, kaynakların verimli kullanılması gözetilerek, yüklenicinin teklifinin ekinde idareye verdiği teklif rayiçler, idarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler, ihaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçler uygulanabilecektir.
Bu çerçevede yeni birim fiyatın tespitinde rayiç olarak piyasada faaliyet gösteren firmalardan alınan proforma faturaların kullanılması, ticaret/sanayi odasınca onaylanmış olmak kaydıyla mümkündür. Faturaların rayice uygunluğu Oda Muamelat Yönetmeliği’nin (RG: 12.09.2015/25934) 38’inci maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, proforma faturalar ile birim fiyatı belirlemek için düzenlenen faturalar alım satım akdi hukuken gerçekleşmediğinden onaylanmamaktadır. Ancak, birim fiyatı belirlemek için düzenlenen faturalarda işin tamamının belirtilmesi halinde bu faturaların onaylanması mümkündür. Malzeme fiyatı, işçilik, nakliye ve montaj bedeli dâhil olarak düzenlenen faturaların ise fiyat tespiti usullerinin uygulanmasına imkân vermediğinden onaylanmayacağı ifade edilmiştir.
Yukarıda ifade edilen Şartname ve Yönetmelik düzenlemeleri birlikte değerlendirildiğinde; birim fiyatı belirlemek için düzenlenen faturaların oda tarafından onaylı olmak şartıyla rayiç olarak kullanılması mümkün olmakla birlikte, birim fiyatın analiz oluşturulmaksızın doğrudan faturada yer alan tutar esas alınmak suretiyle belirlenmesi mümkün değildir. Malzeme fiyatı, işçilik, montaj ve nakliye bedeli dâhil olarak düzenlenen faturaların da oda tarafından onaylanması öngörülmediğinden rayiç olarak kullanılmaları mümkün değildir.
Yapılan incelemede bazı yapım işlerinde yeni birim fiyatların, hiçbir analiz yapılmaksızın proforma faturalar esas alınarak belirlendiği, bu faturalardan bazılarının işçilik, montaj gibi unsurları da içerdiği ve rayiç olarak kabulü mümkün olmayan bu tip faturaların rayiç olarak kullanıldığı tespit edilmiştir.
Örneğin Düzce Akçakoca 1000 Seyircili Spor Salonu Yapımı işinde epoksi kaplama imalatından vazgeçilmiş ve bu imalat için yeni birim fiyat, doğrudan nakliye, işçilik ve montaj unsurlarını içeren ve oda tarafından onaylanmayan proforma fatura üzerinden tespit edilmiştir. Aynı imalata ilişkin birim fiyat, Muş Kapalı Yüzme Havuzu Yapımı işinde üç farklı firmadan alınan ve oda tarafından onaylanmamış faturaların aritmetik ortalaması hesaplanmak suretiyle tespit edilmiştir. Zonguldak Merkez Stadyumu Yapımı işinde ise curling salonu için yeni birim fiyat, işçilik içeren proforma fatura üzerindeki yazılı tutar doğrudan alınmak suretiyle belirlenmiştir.
Kamu idaresi cevabında; yeni birim fiyata ilişkin uygulama ayı rayiçlerinin tespitinde birçok ticaret ve/veya sanayi odasına resmi olarak sorulmasına rağmen “tespit edilemediği” şeklinde verilen cevaplar sonrasında zorunlu olarak çok istisna durumlarda rayicin piyasadan birden fazla sayıda teyitli olarak belirlenmesi yoluna gidildiği ifade edilmiştir. Yukarıda belirtildiği üzere bazı imalatlar için Oda tarafından rayiç tespit edilememesinin temel sebebi idarenin rayiçleri; işçilik, nakliye vb. dahil olacak şekilde ilgili odadan sormuş olmasıdır. Dolayısıyla idare cevabında ileri sürülen gerekçe, odalarca rayiç belirlenemeyecek bu gibi imalatlar için doğrudan proforma faturaların esas alınabilmesine imkan sağlamamaktadır.
Bu itibarla, yapım işlerinde yeni birim fiyatların usulüne uygun ve geçerli rayiçler kullanılmak suretiyle oluşturulacak analizler ile tespit edilmesi, doğrudan proforma fatura üzerinden fiyat belirlenmesi yönteminden kaçınılması, özellikle işçilik, montaj vb. içeren faturaların rayiç olarak kullanılmaması gerekmektedir.
b) Yeni birim fiyat tespit edilen imalat kalemleri için sözleşme yılı birim fiyatlarının hatalı belirlenmesi
Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esasların 5’inci maddesinde fiyat farkının aşağıdaki formül ile hesaplanacağı ifade edilmiştir.
F = An x B x ( Pn – 1 )
İn Çn Dn Yn Kn Gn Mn
Pn = [ a —— + b1 —— + b2 —— + b3 —— + b4 —— + b5 —— + c —— ]
İ0 Ç0 D0 Y0 K0 G0 M0
Formülde yer alan Pn katsayısı, ilk geçici hakedişte (n=1) olmak üzere (n) inci hakedişte, fiyat farkı hesabında kullanılan temel endeksler ve güncel endeksler ile a, b1, b2, b3, b4, b5 ve c değerlerinin ağırlık oranları temsil katsayılarının yukarıdaki formüle uygulanması sonucu bulunan fiyat farkı katsayısını, Go ve Gn ise ihale konusu yapım işi kapsamında yer alan diğer malzemeler için fiyat farkı hesabına esas sayı veya sayıları ifade etmektedir.
Esasların 5’inci maddesinin beşinci fıkrasında idarelerin alt sektörler itibarıyla tespit yapmaması halinde Go ve Gn endeksleri için Türkiye İstatistik Kurumu tarafından aylık yayımlanan 2003=100 Temel Yıllı Üretici Fiyatları Alt Sektörlere Göre Endeks Sonuçları Tablosunun “ÜFE Genel” sütunundaki sayıların esas alınacağı belirtilmiştir.
Esasların 6’ncı maddesinin sekizinci fıkrasında; yeni birim fiyat yapılması halinde, bu fiyatın uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edileceği, belirlenen yeni birim fiyatın, uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek sözleşme yılı birim fiyatının tespit edileceği ve fiyat farkı hesabının bu fiyat esas alınarak yapılacağı ifade edilmiştir.
Buna göre; fiyat farkı öngörülen işlerde sözleşmede birim fiyatı bulunmayan iş kalemi için uygulama ayı rayicine göre yeni birim fiyat tespit edilmesi halinde, yeni birim fiyatın uygulama ayı fiyat farkı katsayısına bölünmesi ve fiyat farkının indirgenmiş fiyat esas alınarak hesaplanması gerekmektedir. Alt sektörler itibarıyla katsayı belirlenmeyen işlerde fiyat farkı katsayısı (Pn), Gn/Go formülü ile bulunacaktır.
Yapılan incelemede, bazı yapım işlerinde (Örneğin Kastamonu Merkez Gençlik Merkezi İkmal İnşaatı ile Kütahya Tavşanlı Gençlik Merkezi İkmal İnşaatı yapım işlerinde), sözleşme yılı birim fiyatlarının uygulama ayı fiyat farkı katsayısı yerine müteahhit karne sayısına bölünmek suretiyle hesaplandığı ve fiyat farklarının bu suretle belirlenen sözleşme yılı birim fiyatları üzerinden hesaplandığı tespit edilmiştir.
Müteahhit karne katsayısı, ihalelere iştirak edecek olan müteahhitlerin ellerinde bulunan ve geçerliliği sona ermemiş karnelerinin kuruluşlarca değerlendirmesinde kullanılan ve yıllık olarak yayınlanan bir katsayıdır. Uygulama ayı fiyat farkı katsayısının uygulamanın yapıldığı ay üzerinden, karne katsayısının ise yıl üzerinden hesaplanması, bir iş kalemi için bu iki katsayı kullanarak hesaplanan sözleşme yılı birim fiyatlarının birbirinden farklılaşmasına sebep olmaktadır. Örneklem yoluyla seçilen yapım işi (Kastamonu Merkez Gençlik Merkezi İkmal İnşaatı) üzerinden yapılan inceleme neticesinde bu durumun kamu zararına yol açmadığı görülmekle birlikte Esaslar uyarınca esas alınması gereken katsayının uygulama ayı fiyat farkı katsayısı olduğu açıktır.
Kamu idaresi cevabında, fiyat farkı ödenmesi öngörülen yapım işlerinden bazılarında yeni birim fiyatların istisnai olarak uygulama ayı katsayısı yerine farklı bir usulle ve kamu yararı gözetilerek tespit edildiği ifade edilmiştir. Ancak konuya ilişkin mevzuata göre sözleşme yılı fiyatlarının hesaplanmasında uygulama ayı katsayısının kullanılması gerekmekte olup istisnai durumlarda yahut kamu yararı gerekçesi ile müteahhit karne katsayısı gibi mevzuatta öngörülmeyen bir usulün kullanılması mümkün değildir.
Bu itibarla, fiyat farkı ödenmesi öngörülen yapım işlerinde, yeni birim fiyatların uygulama ayı rayiçlerine göre tespit edilmesi halinde sözleşme yılı birim fiyatlarının uygulama ayı katsayısı kullanılmak suretiyle hesaplanması gerekmektedir.