Yılı Bütçesindeki Yatırım Projelerine Ait Ödeneklerin Ait Olduğu Yılda Gerçekleştirilmeden Giderleştirilmesi (Sayıştay)

BULGU: Yılı Bütçesindeki Yatırım Projelerine Ait Ödeneklerin Ait Olduğu Yılda Gerçekleştirilmeden Giderleştirilmesi

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Bakanlık harcama birimleri tarafından yürütülen projeler için konulan ödenekler, projeler için öngörülen iş, mal ve hizmetler alınmadan ve hiçbir harcama yapılmadan, gerçekleştirme belgelerine dayanmaksızın il özel idaresi hesaplarına para transferi yapılarak 2023 yılı bütçesinden gider yapılmıştır.
Yatırım programında yer alan projelerin gerçekleştirilmesi için ihtiyaç duyulan kaynaklar, ilgili yılları Bütçe Kanunları ile Tarım ve Orman Bakanlığı bütçesinin 06.Sermaye Giderleri tertibine konulan ödeneklerle sağlanmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 20’nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde; kamu idarelerinin, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamayacağı, bütçeyle verilen ödeneklerin, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılacağı, 20’nci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde; cari yılda kullanılmayan ödeneklerin yıl sonunda iptal edileceği, 32’nci maddesinde; bütçelerden harcama yapılabilmesinin, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olduğu, harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilere yer verileceği, harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilkeleri ile kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu oldukları düzenlenmiştir. Kanun’un 33’üncü maddesinde “giderin gerçekleştirilmesi” işlemlerine yer verilmiş olup bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği ifade edilmiştir. Giderin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Kamu gelir ve giderlerinin yılı başlıklı 51’inci maddesinde, kamu gelir ve giderlerinin tahakkuk ettirildikleri malî yılın hesaplarında gösterileceği, bütçe gelirlerinin tahsil edildikleri, bütçe giderlerinin ise ödendikleri yılda muhasebeleştirileceği düzenlenmiştir.
2021-2023 Dönemi Bütçe Hazirlama Rehberi’ne göre; sermaye giderleri, normal ömrü bir yıldan fazla olan mal ve hizmet alımları ile sabit sermaye edinimleri ve gayri maddi aktiflerin edinimi için yapılan, bütçe hazırlama rehberi ve merkezi yönetim bütçe kanunları ile belirlenen asgari değerleri aşan ödemelerdir.
İlgili idare bütçesinden, kişi veya kurumların sermaye nitelikli ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla karşılıksız olarak yapılan kaynak aktarımları Rehber’de “sermaye transferleri” olarak tanımlanmıştır.
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6’ncı maddesi; “Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının; yapım, bakım ve onarım işleri, devlet ve il yolları, içme suyu, sulama suyu, kanalizasyon, enerji nakil hattı, sağlık, eğitim, kültür, turizm, çevre, imar, bayındırlık, iskân, gençlik ve spor gibi hizmetlere ilişkin yatırımları ile bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının görev alanına giren diğer yatırımlarını, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri il özel idarelerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebileceği, aktarma işleminin ilgili bakanın onayıyla yapılacağı ve bu ödeneklerin tahsis amacı dışında kullanılamayacağı ile işin il özel idaresinin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılacağı” şeklindedir.
2023 yılı Bütçe Kanunu’nun “Aktarma, ekleme, devir ve iptal işlemleri” başlıklı 6’ncı maddesinde, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinden hizmeti yaptıracak olan kamu idaresi, yıl içinde hizmeti yürütecek olan idarenin bütçesine ödenek aktarmaya yetkili olduğuna ilişkin hükümler yapılan aktarmaların gerekçesi olarak ileri sürülmekle birlikte, bu aktarma ekleme ve devir işlemleri genel bütçe kapsamındaki idarelerin birbirlerine olan aktarımlarını kapsamaktadır.
Tarım ve Orman Bakanlığınca 2022 yılı bütçesinden İl Özel İdarelerine aktarıldığı halde 2022 yılında harcanamayan 94.639.827,01 TL’si bulunduğu 2022 yılı Sayıştay Denetim Raporunda belirtilmiş idi. 2023 yılında da 06. Sermaye Giderleri harcama kalemine konulan ödeneklerin 232.745.522,11 TL’si bütçeye gider kaydıyla İl Özel İdarelerine gönderilmiş, gönderme belgelerin ekinde alınan mal ve hizmete ilişkin kanıtlayıcı belgeye rastlanamamıştır. Bir başka deyişle bir ödeneğin konuluş amacına uygun mal ve hizmet teslimi yapılmamıştır.
Aktarım yapılan projelere örnek vermek gerekirse; Su Ürünleri Kaynaklarının Sürdürülebilir Yönetiminin Geliştirilmesi Projesi, Bitkisel Üretimi Geliştirme Projesi (Seracılık..), Hayvancılığın Geliştirilmesi Projesi, Bitkisel Üretim Araştırma Altyapısının Geliştirilmesi Projesi- Türkiye Geofit Bahçesi Projesi, Bitkisel Üretim Araştırma Altyapısının Geliştirilmesi Projesi-Ülkesel Ayçiçeği Islah Teknolojileri Araştırma Merkezi Projesi, benzeri bakanlık birimlerinin birikim ve uzmanlığını gerektiren, ve harcamalar sonucunda ihtiyaç duyulan sabit sermaye edinimleri, gayrimenkuller ya da gayri maddi aktiflerin edinilmesi gereken gider çeşitleridir.
Ödenekler Tarım ve Orman Bakanlığı 2023 yılı bütçesinde harcanmış gibi raporlanmakla birlikte, hiçbir gider kaleminde harcanmadan il özel idarelerine transfer edilerek giderleştirilmiş, edinilmesi gereken maddi ve maddi olmayan duran varlıklar da Bakanlık envanterine alınamamıştır.
Yukarıda bahsedilen giderlere ait ödeme emri belgeleri ve eki harcama talimatlarından;
– Ödeneklerin önemli bir kısmının ait oldukları projelerde kullanılmak üzere 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6’ncı maddesine dayanılarak İl Özel İdarelerine yılın son günlerinde aktarıldıkları,
– Yılı içerisinde kullanılamayan ödeneklerin yıl sonunda iptal edilmemesi amacıyla, 5302 sayılı Kanunu’nun 6’ncı maddesine istinaden İl Özel İdareleri eliyle gerçekleştirilmek üzere transfer edildiği,
– Bakanlık harcama birimlerince 2023 yılı içerisinde ilgili yatırım projelerinin gerektirdiği mal ve hizmetlerin alınmadığı ve işlerin yaptırılmadığı, dolayısıyla gerçekleştirme işlemleri yapılmadığı halde, bu işlemlerin 830,06.Sermaye Giderleri tertibinde bütçe gideri olarak muhasebeleştirildiği,
– İlgili proje ödeneklerindeki gider çeşitlerine göre; makine, teçhizat, bakliyat vb. birçok mal alımı yapılması veya gayrimenkul sermaye üretim gideri yapılması gerekliliği nedeniyle 2023 yılındaki Bakanlık Faaliyet Sonuçları Tablosunda, alınan veya değeri artan maddi duran varlıkların da 2023 yılı Bilançosunda raporlanamadığı,
– Projeler için gönderilen ve fakat henüz harcanmayan paraların da muhasebe hesaplarında izlenmediği,
– Bilahare ilgili özel idareler eliyle sonraki yıllarda edinilen taşınır ve taşınmaz gibi varlıkların, envantere alınmasının da usulüne ayrıca proje kapsamında alınan taşınırların zamanında ve maliyet değerleriyle kayda alınmaması ve ilgili kişilere tesliminde de çıkışının yapılmamasının taşınırların korunması, saklanması ve yönetilmesi açsından zafiyetlere yol açacağı,
– Bahse konu projelerin çok bileşenli uzun süreli, uzman işgücü ihtiyacı gerektirmesi gibi nedenlerle İl Özel İdarelerinin projeler için gerekli faaliyet, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesinde yetersiz kalacaklarından İl Tarım ve Orman Müdürlükleri tarafından gerçekleştirildiği anlaşılmaktadır.
Tarım ve Orman Bakanlığına 2023 yılı bütçesi ile verilen ödeneklerin, bütçelerin yıllık olması ve bütçeyle verilen ödeneklerin, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılacağı ve cari yılda kullanılmayan ödeneklerin yılsonunda iptal edileceği kuralı gereği 2023 yılında kullanılması gerekmektedir. Bir an için 5302 sayılı İl Özel İdareleri Kanunu’nun ödenek aktarımına cevaz veren hükümlerine uygun yürütüldüğü ileri sürülebilir ise de, 2023 yılı bütçesindeki ödeneklerin 2023 yılında yaptırılan iş ve satın alınan mal ve hizmetlerde kullanılabileceği kuralını değiştirmemektedir. 5302 sayılı Kanunun aktarıma ilişkin hükümleri, bütçenin yıllık olma vasfını değiştirici nitelikte değildir. Öte yandan “ödenek aktarımı işlemi” nin ancak aynı bütçeli idareler arasında olabileceği, bütçe sistemi farklı olan idarelerin birbirine yapacakları aktarımların ya ödeme veya transfer şeklinde olması mümkündür. Bu husus da dikkate alındığında özel idare kanununda yapılması istenen aktarımdan hiçbir harcama yapılmadan ve bütçe yılı şartı aranmadan aktarımın anlaşılması mümkün olmadığı, bunun yerine YİKOB’larda olduğu gibi bir uygulamaya cevaz verdiği anlaşılmaktadır. Ancak burada yıl devrine ilişkin hüküm olmaması nedeniyle, ödeneklerin aktarım suretiyle gerçekleştirilmesi usulü benimsenmiş olsa dahi, 2023 yılı bütçesi ile verilen ödeneklerin 2023 yılında harcaması zorunludur. Bütçe ile öngörülen amaçlarla yapılacak harcamaların gider çeşitlerine uygun olarak 2023 yılı içerisinde tamamlanması ve giderlerin Bakanlık Faaliyet sonuçları arasında, edinilen varlıkların ise 2023 Bilançosunda raporlanması gerekmektedir. Aksi uygulama bütçelerin yıllık olması kuralına aykırılık teşkil edecektir.
Bakanlık bütçesine konulan proje ödenekleri, başka kamu idarelerince verilebilecek hizmetlerden de değildir. Bu yönüyle de aktarım şartlarını taşımamaktadır.
Sonuç olarak, Bakanlık genel müdürlükleri bütçelerinde bulunan ve Tarım ve Orman İl Müdürlükleri eliyle yürütülen projelerde yılsonunda harcanamayan ödeneklerin iptal edilmemesi amacıyla il özel idarelerine kaynak aktarımı yoluna gidildiği anlaşılmıştır.
Mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanabilmesi, 2023 yılı bütçesi ile yılında harcanma izni verilen proje kapsamındaki ödeneklerin ve hazine birliğinin sağlanabilmesi, faaliyet ve bütçe hesaplarında muhasebeleştirilerek tam olarak raporlanabilmesi amacıyla,
-Fiilen Bakanlık taşra teşkilatı tarafından gerçekleştirilen proje ödeneklerinin il özel idarelerine ödenek aktarılması yerine, kendisine ödenek verilen harcama birimlerince gerçekleştirilmesi,
-Projesinde öngörülen mal ve hizmetler alınmadan ve işler yaptırılmadan bütçe ödeneklerinin kullanılmaması,
-5018 sayılı Kanun’da belirlenen gider gerçekleştirme usulüne ve ilgili mevzuatına uygun olarak gerçekleştirme belgeleri tamamlanmadan gider yapılmaması,
-Proje kapsamındaki tüm alım ve yapım işlemlerin sistemli ve zamanında muhasebeleştirilmesine ilişkin tedbirlerin alınması,
gerekmektedir.