Yüklenicilerin Düşük Teklif Verdiği İş Kalemlerinin Yaptırılmaması Nedeniyle Projelerin Planlanan Maliyetin Üzerinde Bedellerle Tamamlanması (Sayıştay)

BULGU: Yüklenicilerin Düşük Teklif Verdiği İş Kalemlerinin Yaptırılmaması Nedeniyle Projelerin Planlanan Maliyetin Üzerinde Bedellerle Tamamlanması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre ihale edilen birim fiyat teklifli bazı yapım işlerinde, isteklilerin işin sonraki aşamalarında yapılacak iş kalemlerine düşük teklif verdikleri; düşük teklif verilen iş kalemleri bitirilmeden sözleşme bedelinin tamamlanarak sözleşmenin tasfiye edildiği tespit edilmiştir.
Düşük teklif verilen iş kalemlerinin yaptırılmaması sonucunda, ihale konusu proje yarım kalmakta, daha sonra yapılan ikmal ihalelerinde ise, önceki ihalede düşük teklif verilen iş kalemlerinin daha yüksek fiyatlarla yaptırılmasıyla projeler planlanan maliyetin üzerinde bedellerle bitirilmektedir.
Bu durum, “(Erzurum-Aşkale) Ayr. – İspir Devlet Yolu Kırık Tüneli (Bağlantı Yolları Dahil) Km: 63+880 – 79+663,89 Kesiminin Yapım İşi” özelinde aşağıda açıklanmıştır.
İşin bünyesinde yer alan iş kısımlarından tünel işlerinde yüklenici yaklaşık maliyet fiyatı 48,18 TL olan “Tünelde su yalıtımı yapılması” iş kalemi için 21,00 TL; yaklaşık maliyet fiyatı 247,78 TL olan “Tünelde nihai beton kaplamasının yapılması” iş kalemi için 1,00 TL teklif vermiştir.
“Tünelde su yalıtımı yapılması” iş kaleminin yaklaşık maliyet miktarı 388.485 m2 iken fiilen yaptırılan miktarı 33.160 m2; “Tünelde nihai beton kaplamasının yapılması” iş kaleminin yaklaşık maliyet miktarı 146.903 m3 iken fiilen yaptırılan miktarı 15.786 m3’tür.
Yüklenicinin tünel iş grubundaki iş kalemleri için verdiği teklif fiyatları incelendiğinde; tünel yapımında ilk olarak yapılması gereken iş kalemleri için yüksek teklif, en son sırada yapılacak su yalıtımı ve nihai kaplama betonu iş kalemleri için düşük teklif verdiği anlaşılmaktadır.
Tünel inşasında imalat sırasına göre iş kalemlerinin yaklaşık maliyet fiyatları ile yüklenici teklifi şu şekildedir.
Tablo 10: Tünel İş Grubu İş Kalemleri Yaklaşık Maliyet Fiyatı ve Teklif Fiyat Kıyaslaması

(Tabloda sanat yapıları iş grubunda da yer alan ve tünele özgü olmayan beton ve demir iş
kalemleri dikkate alınmamıştır.)

* Teklif cetvelinde tünel iş grubunda “Çimento enjeksiyonu yapılması” adıyla iş kalemi varken işin devamı sırasında “Tünelde çimento enjeksiyonu yapılması” adıyla yeni birim fiyat yapılmasına ihtiyaç duyulmuş ve “Çimento enjeksiyonu yapılması” iş kalemi teklif fiyatı aynen yeni birim fiyat olarak kullanılmıştır. Çimento enjeksiyonun hakedişteki toplam imalat miktarı 35.004 m3 ve ödenen tutar 41.680.353,03 TL’dir. Hakedişte ödenen tünel iş grubu 324.688.562,38 TL olup buna göre tünel iş grubunun yaklaşık %13’ünü yaklaşık maliyet fiyatının 9 katı teklif fiyatı olan tek bir iş kalemi oluşturmaktadır.
Tabloda görüleceği üzere, yüklenici, yaklaşık maliyet fiyatlarına kıyasla en düşük teklifi “Tünelde su yalıtımı yapılması” ve “Tünelde nihai beton kaplamasının yapılması” iş kalemleri için vermiştir. Bu iş kalemleri, tünel inşasında son aşamada yapılan imalatlardır. Buna göre, yüklenicinin tünel kazısı ve desteklemelerini bitirdikten sonra su yalıtımı ve özellikle 1,00 TL teklif verdiği nihai beton kaplamasını yapmayacağını düşünerek teklif verdiği anlaşılmaktadır.
Nitekim, tünelin tamamı sözleşme bedeli kapsamında bitirilememiş ve kalanı için ikmal ihalesi yapılmış olmakla birlikte, kesin hakediş itibariyle tünelin kazı destekleme ilerlemesi tünelin iki tüpü için yaklaşık 8000 metre iken, su yalıtımı ve nihai beton kaplama imalatları yapılan kısım yaklaşık 1400 metredir. Dolayısıyla, tünelin yaklaşık 6600 metrelik kısmının kazı ve destekleme imalatları tamamlandığı halde su yalıtımı ve nihai beton kaplama imalatları yaptırılmamıştır.
Diğer taraftan iş programı, iş kalemlerinin imalat zamanlarını gösterecek şekilde değil, iş grupları (toprak işleri, sanat yapıları, köprü, tünel işleri, üstyapı işleri) itibariyle aylık ödeme tutarını gösterecek şekilde düzenlenmiştir. Bu haliyle iş programı, yüklenicinin düşük teklif verdiği iş kalemlerini zamanında yapmasını sağlayacak bir mahiyet taşımamaktadır.
Söz konusu işin 12.06.2020 tarihinde ikmal ihalesi yapılmıştır. Tünelin sağ ve sol toplam uzunluğu yaklaşık 14000 metredir. İkmal ihalesi kapsamında, kazı ve destek imalatları tamamlanan 8000 metre dışında 6000 metre kazı ve destek imalatları ile kazı ve destek imalatları tamamlandığı halde su yalıtımı ve nihai beton kaplama imalatları yapılmayan 6600 metrelik kısım bulunmaktadır.
İkmal ihalesinde yüklenici “Tünelde su yalıtımı yapılması” iş kalemi için 120,58 TL, “Tünelde nihai beton kaplamasının yapılması” iş kalemi için 384,35 TL teklif vermiştir. Buna göre 6600 metrelik kısım için, fiyat farkları hariç tutulduğunda, “Tünelde su yalıtımı yapılması” iş kalemi için yaklaşık [156000 m2x(120,58 TL – 21,00 TL)] 15.534.480,00 TL; “Tünelde nihai beton kaplamasının yapılması” iş kalemi için yaklaşık (74000 m3x383,35) 28.367.900,00 TL daha yüksek ödeme yapılacaktır.
Diğer yandan, tünel nihai kaplama betonu, idarece ihale edilen diğer bazı işlerde, yapılan önceki imalatların zarar görmemesi için acele yapılması gereken imalat olduğu iddiası ile pazarlık usulü ihalelerin gerekçesi olarak kullanılmaktadır. Ancak, bulgu konusu işte nihai kaplama betonu imalatı tünel kazı destek imalatları ile eş zamanlı ilerlememiş ve büyük kısmı ikmal ihalesine bırakılmıştır.
Toplam teklif bedeli olarak en avantajlı teklif sahibi olan yükleniciye düşük teklif verdiği iş kalemlerinin de yaptırılması ve böylece ihalede oluşan toplam teklif ile işin bitiminde fiziksel ilerleme ile ödenen tutar arasındaki dengenin korunması gerekmektedir.
Kamu idaresi cevabında, yüklenicilerin aşırı düşük veya aşırı yüksek teklifler vermelerinin önlenmesi amacıyla “fiyat dışı unsurlar uygulanarak ihale edilecek işlere ilişkin
hesap yöntemi” değiştirildiği; yine İdarenin teklifi neticesinde 30.09.2020 tarih ve 31260 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan değişiklik ile devam eden işlerde yeşil defter olarak 20.10.2020 tarihi baz alınmak suretiyle revize fiyat formülünün değiştirilerek, spekülatif fiyatların önüne geçilmesinin sağlandığı, ifade edilmiştir.
Fiyat dışı unsurların da dikkate alınarak ihalenin sonuçlandırıldığı hallerde, bulgu konusu olayda olduğu gibi, birim fiyat teklif cetvelinde miktarı çok düşük olan bir iş kalemi için çok yüksek teklif verilse bile, toplam teklif içerisinde o iş kaleminin tutarı oransal olarak düşük kaldığından, isteklilerin yüksek teklif vermesini engellememektedir.
Revize birim fiyat konusunda yapılan değişiklik, yüklenicilerin çok yüksek teklif verdiği iş kalemlerinin birim fiyatının düşürülmesine yönelik bir düzenleme olup, düşük teklif verdiği iş kalemlerinin de yaptırılmasına ilişkin bir hüküm içermemektedir.
Sonuç olarak, iş programlarının yüklenicinin düşük teklif verdiği iş kalemlerinin diğer iş kalemleri ile uyumlu ve eş zamanlı yapılmasını sağlayacak şekilde detaylı hazırlanması ve buna uygun olarak yüklenicinin düşük teklif verdiği iş kalemlerinin de yaptırılmasının sağlanması, projelerin zamanında ve tahmin edilen bedellerle tamamlanması açısından gereklidir.