Zanaatkârlık ve Katma Değerli Ürünler Desteği Kapsamında Endüstriyel Üretimlerin de Desteklenmesi (Sayıştay)

BULGU: Zanaatkârlık ve Katma Değerli Ürünler Desteği Kapsamında Endüstriyel Üretimlerin de Desteklenmesi

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Diğer Kamu İdareleri

İl Koordinatörlükleri nezdinde yapılan incelemelerde, özellikle “Çiftlik Faaliyetlerinin Çeşitlendirilmesi ve İş Geliştirme” adlı 302 No.’lu Tedbir kapsamında verilen 302-3 Sektör Kodlu “Zanaatkârlık ve Katma Değerli Ürünler” desteği uygulamasında ciddi hatalar yapıldığı ve AB fonları ile birlikte eş finansman modeli gereğince ulusal bütçeden verilen desteklerin, amacı dışındaki alanlarda yapılan yatırımlarda kullandırıldığı anlaşılmıştır.
İdare tarafından söz konusu desteklerin verildiği alt sektörün adının IPARD-II Programı’nda değiştirilerek, “Zanaatkârlık ve Katma Değerli Ürünler” yapıldığı belirtilmişse de zaten bu husus bulgumuzda da bu adla yer almaktadır. Aslında IPARD-II Programı incelendiğinde, gerek İngilizce metninde gerekse bu metinle uyumlu Türkçe tercümesinde ifade edilen kapsam, hem mevcut uygulamadan hem de ilgili idarenin tespitimize getirdiği açıklamalarda belirttiği hususlardan çok daha dar bir çerçeveye işaret etmektedir. Nitekim, Program’ın 8.2.7.3 maddesinde “Tarımsal ürünlere dayalı el sanatları ve zanaatkar elinden çıkmış katma değerli ürünlerin desteklenmesi..(Supporting crafts and artisanal added value products based on agricultural products…) denilmek suretiyle, gerek el sanatları ve gerekse zanaatkâr elinden çıkmış katma değerli ürünlerin, tarımsal ürünlere dayalı olması gerektiği belirtilmiştir. Böyle olmakla birlikte, buradaki ifadenin kastı aşan, özensiz seçilmiş bir ifade olduğu ve Program’ın bütünü ile uyumlu olmadığı değerlendirilmektedir. Bu sebeple buradaki mütalaamız, bu tanımdan ari olarak geçmiş yıl raporumuzda yer verilen çerçevede olacaktır.
Bu noktadan hareketle, IPARD-II Programı’nın genel ve özel amaçlarını belirleyen 8.2.7.4 maddesinde “Zanaatkarlık ve yöresel ürün işletmeleri; geleneksel el sanatları, yerel tarımsal (gıda-gıda olmayan) ürünlerin işlenmesi ve pazarlanması.” denilmek suretiyle, el sanatları vurgusu yapılmış olup bu vurgu, Program’ın yukarıda işaret edilen VIII numaralı ekine de uygundur. Öte yandan, kırsal alanlar için yapılan genel GZFT analizinde de çeşitli geleneksel yerel ürünler ve el sanatları kırsal alanların güçlü yönleri olarak öne çıkmıştır.
Öte yandan, en başa döndüğümüzde IPARD-I Programı yazılırken, 302 Tedbir Kodlu “Kırsal Ekonomik Faaliyetlerin Çeşitlendirilmesi ve Geliştirilmesi” bahsinin gerekçesinde, kırsal alanlarda yöresel el sanatları üreten işletmeler bulunduğuna işaret edilerek, kırsal alanda yaşayan insanlara ek gelir kaynağı ve istihdam fırsatları sunmak için bu faaliyetlerin daha fazla desteklenmesi gerektiği vurgulanmaktadır.
Söz konusu Tedbir bağlamında, Denizli ve Afyonkarahisar illerinde, “Zanaatkârlık ve Katma Değerli Ürünler” ürettiği belirtilen ve “dokumacılık”, “taş işleme”, “cam eşya” üretimi alanında faaliyet gösteren işletmelerden bir kısmı yerinde görülmüştür.
Dokumacılık alanında, örneklem seçilerek ziyaret edilen firmaların kahir ekseriyetinin Denizli Organize Sanayi Bölgesinde yer alan firmalar olduğu ve bu firmaların, aldığı destek ile temin ettiği ve çoğunluğu yabancı menşeli olan makinalarda, çözgü levendi de denilen büyük bobinlerde yer alan iplikten kumaş dokumakta olup, nihai ürün üretmediği ve yarı mamul madde üreterek dokunmuş bu kumaşa ihtiyaç duyan havlu ve bornoz üreticilerine tedarik sağladığı anlaşılmıştır. Burada yapılan üretimin, tüm yönleri ile endüstriyel bir üretim olduğunu söylemekte hiçbir beis bulunmamaktadır.
Bu konudaki hatalı uygulamaların yalnızca Denizli ilinde verilen desteklerle sınırlı olmadığı, bu sektör kapsamında verilen desteklerin hemen hepsinin büyük işletmelerde gerçekleştirilen fabrikasyon üretimler için verildiği, faydalanıcıların daha ziyade büyük markalara fason üretim gerçekleştirdiği yerinde yapılan incelemelerde müşahede edilmiştir.
Oysaki TKDK tarafından hazırlanan “Uygun El sanatları Listesi”nde “dokumacılık” sanatı, “Mendil, puşu, Trabzon giysisi, peştemal, el yazmalı başörtüsü, Vezirköprü giysisi gibi yün, pamuk ve ipek iplikleri kullanarak bir tezgâhta kumaşın yaratılması.” olarak tanımlanmış olup, burada bahsi geçen “Uygun El Sanatları Listesi”, aynı zamanda IPARD-II Programı’nın aynı adlı VIII numaralı ekidir.
Aslında burada yapılmış tanımdan da anlaşılmaktadır ki söz konusu destek türü ile sadece ekonomik değil, toplumsal ve kültürel sonuçlar da hedeflenmiştir. Bu yönüyle bakıldığında, hem o kırsal bölgede öteden beri üretilen ve toplumun kültürel mirası olma niteliğiyle önem arz eden ve o bölgeyle özdeş, hatta belki bu yönüyle çoğunlukla coğrafi işarete konu ürünlerin yok olmasının önlenerek gelecek nesillere aktarılmasının sağlaması hem de bunun, söz konusu faaliyetlerin ekonomik bir değere dönüştürülerek gerçekleştirilmesi hedeflenmiştir.
İlgili İdare tarafından . .bu alt sektörde verilen hibe desteklerinin temel amacı el sanatlarının geliştirilmesi değil, el sanatları üretimi de dâhil olmak üzere kırsal alanlarda ‘mikro işletmeler’ tarafından yapılacak yatırımlara destek sağlamak koşuluyla ekonomik faaliyetlerin çeşitlendirilmesi ve istihdam olanaklarının geliştirilmesidir.” denilse de, bu açıklama ile bulgumuzda ifade edilen ve yine ilgili İdare tarafından hazırlanan “Uygun El Sanatları Listesi”nde yer verilen ifadeler birbiri ile tutarlı değildir. Aynı şekilde, ilgili İdare tarafından desteklerin temel amacına dair yukarıda yer verilen ifadenin aksine, IPARD-I Programı’nın 302 Tedbir Kodlu “Kırsal Ekonomik Faaliyetlerin Çeşitlendirilmesi ve Geliştirilmesi” bahsinde alt tedbir gerekçesi olarak, “Tarım sektörünün GZFT analizi, nesilden nesile uygulama yoluyla aktarılan zengin yerel ürünler ve geleneksel teknik bilginin mevcut olduğunu göstermiştir.“ denilmek suretiyle, 302 Tedbiri bağlamında genel bir değerlendirme yapılmış ve bu değerlendirme içerisinde ürün, üretim ve bunlar için gerekli teknik bilginin sonraki kuşaklara aktarılması hususunda önemle durulmuştur.
Yine IPARD-I programı’nın “Kırsal ekonomik faaliyetlerin çeşitlendirilmesi ve geliştirilmesi” başlıklı 1.2.4.3 bölümünde, “Geleneksel Türk El Sanatları, Anadolu’da binlerce yıl yaşamış olan çeşitli medeniyetlerin kültürel miraslarını orijinal ve özgün değerlerle bir araya getirmiştir.” denilerek, IPARD Programı’nın amacına yönelik uygun el sanatlarına dair tanımların, el sanatlarının onaylanmasından sorumlu kurum olan Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından yayımlanan resmi belgelendirmeye dayalı bir şekilde Yönetim Otoritesi tarafından hazırlandığı ifade edilmiştir ki bu husus, hem söz konusu destek ile toplumsal ve kültürel sonuçlar da hedeflendiği yönündeki tespitimizi hem de “el sanatı” kavramından ne anlaşılması gerektiği yönündeki düşüncemizi doğrular niteliktedir.
Yine aynı şekilde IPARD-II Programı içerisinde yer alan GZFT analizinde, “El sanatları ve yerel ürünler konusunda yetenekli olan Türk kadınları” olgusu, “Çiftlik Faaliyetlerinin Çeşitlendirilmesi” Tedbirinin güçlü yönü olarak vurgulanmıştır.
IPARD-II Programı’nın yine “Çiftlik Faaliyetlerinin Çeşitlendirilmesi ve İş Geliştirme” Tedbirinin amaçları belirlenirken, geleneksel el sanatları bahsinde Türk Patent Enstitüsünün Coğrafi İşaret programı kapsamında lisanslı olan ürünlerin değerlendirme sürecinde daha yüksek önceliğe sahip olacağı vazedilmiştir.
Bu çerçeveden bakıldığında, TKDK tarafından yapılmış söz konusu bu tanım ile verilen destekle kurulmuş tesis ve o tesiste yapılan üretim arasında en küçük bir benzerlik bulmak ya da illiyet bağı kurmak mümkün değildir.
Aynı tespitler, gerek Denizli gerekse Afyonkarahisar illerinde taş işleme alanında örneklem olarak seçilen ve yerinde incelenen işletmeler için de söz konusudur. Tesisler yerinde görüldüğünde ne tür bir üretimin söz konusu olduğu fark edilse de, yararlanıcıdan da üretimleri ve ürün çeşitleri hakkında bilgi alınmış ve sonuç itibarıyla yapılan işin, ocaktan gelmiş tonlarca ağırlığındaki büyük mermer ve traverten blokların kesilerek, bunların inşaatlarda yer ve duvar kaplaması olarak kullanılan mermer ve traverten plakalara dönüştürüldüğü ya da CNC takım tezgâhlarında, başta geometrik tasarımlar olmak üzere pek çoğu yurt dışından alınan, villa ya da otel inşaatlarına özel siparişler için çalışıldığı anlaşılmıştır.
Zaten, “Zanaatkârlık Ve Katma Değerli Ürünler” bağlamında TKDK tarafından hazırlanan “Uygun El Sanatları Listesi”nde yer verilmiş tanımlar bir vakıayken, “Uygun Harcamalar Listesi”nde CNC takım tezgâhı başta olmak üzere endüstriyel üretim makinalarına yer verilmiş olması, kaynakların yanlış yerde kullanılması bağlamında maliyeti yüksek bir çelişkidir. Hiç kuşku yok ki burada kastedilen maliyet, bahse konu tezgahların maliyeti değil yapılan hatanın devlete olan maliyetidir. Zira CNC tezgâh, sadece anlamı itibarıyla bile bu yaklaşımımızı doğrular mahiyettedir. Nitekim CNC kısaltmasının açılımı, “Computer Numerical Control” olup, emek yoğun bir imalat sürecini değil, insan faktörünün etkin olmadığı bir imalat sürecini ifade eder. Hatta CNC tezgâhları, bilgisayara yüklenmiş tasarımların, üretim esnasında insan müdahalesi söz konusu olmaksızın seri ve hassas biçimde üretilmesinin sağlandığı araçlardır.
Raporumuza idarece verilen cevaplarda yer alan “CNC tezgâh kullanımı özel bir eğitim, bilgi ve tecrübe gerektirmekte olup klasik anlamda bir zanaatkârlık olarak görülmese de yakınlık göstermektedir.” ya da “sanayi üretiminde hammaddenin mamul ve/veya yarı mamul maddeye dönüştürülmesinde CNC teknolojisi kullanımı artık tercih konusu olmak bir yana zaruret halini almıştır.” veya “…uygun harcamalar başlığı altındaki makine ekipmanların CNC gibi teknolojik makineleri de kapsadığı yönünde program değişikliği talebi IPARD III Programı modifikasyonlarına dâhil edilmek üzere Yönetim Otoritesi’ne iletilmiştir.” ifadeleri, adeta desteklerin kullandırılması konusunda düşülen hatanın ikrarı mahiyetindedir.
Oysaki TKDK “Uygun El Sanatları Listesi”nde yer verilen “taş işleme” bahsinde, “Taş işleme sanatında kullanılan taş, oyma, röliyef ve kazıma gibi farklı inşaat tekniklerine göre sınıflandırılabilir. Süsleme unsurları genelde bitkiler, geometrik tasarımlar ve yazıdır. Geleneksel mimaride, taş işleme iç ve dış duvarların inşaat ve dekorasyonunda önemli rol oynar. Diğer yaygın kullanım mezar taşları, el değirmeni ve mozaik taş sanatıdır.” tanımı yapılmakta olup, burada da bu tanım ile verilen destekle kurulmuş tesis ve o tesiste yapılan üretim arasında bir benzerlik kurmak olası değildir.
Konuya bu yönüyle baktığımızda ve “Uygun El Sanatları Listesi”nde yer verilen tanımları da dikkate aldığımızda, zanaat sözcüğünün itibar edilmesi gereken anlamının, el ustalığı isteyen işler olması gerekir ki geleneksel mimariye yapılan atıflar da bu yaklaşımı destekler mahiyettedir. Özetle, bulgudaki değerlendirmemiz, insan faktörünün etkin olmadığı bir imalat sürecini ifade eden bu makinaların, zanaatkârlık ve el sanatlarına ilişkin bir desteğe konu olmaması gerektiği yönündedir.
Aynı sorunla, Denizli’de “Cam eşya” alanında faaliyet gösteren işletmede de karşılaşılmış, web sayfası ya da katalogları bulunmayan firmanın belli bir ürün çalışmadığı ve/fakat sipariş usulü çalışarak 16 bin çeşit ürüne ilişkin siparişleri karşıladığı ve hâlihazırda üretilen ürünlerin şarap kadehi, viski şişesi, vazo tarzındaki ürünler olduğu görülmüştür. Firmanın hammaddeden üretim yapmadığı, üretilmiş cam eşya üzerinde kesme, rodaj, marka basımı ve en nihayet parlatma gibi işlemler yaptığı; müşteri profili incelendiğinde ise -ki müşteri listesi “İş Planı”nda da yer almaktadır- aralarında ülkenin bu konuda öncü ve lider kuruluşunun da olduğu büyük markalara fason üretim gerçekleştirdiği anlaşılmıştır. Burada bahsi geçen fason üretimin, malzemesi marka sahibi tarafından karşılanarak başka firmaya yaptırılan üretim olduğunu da ifade etmek gerekir. Söz konusu bu işletmede de, yapılan üretimin endüstriyel üretim olduğu tereddüde yer bırakmayacak ölçüde açıktır.
Kaldı ki, TKDK’ca hazırlanan ve yukarıda da işaret edilen “Uygun El Sanatları Listesi”nde “cam eşya” bahsinde, “Ham madde olarak camı kullanarak mavi boncuk ve gaz lambası, lale vazosu, şeker kâseleri, mozaik cam panolar, kadehler gibi aksesuarlar ve aletlerin üretimi. Üflemeli cam eşya, kakmacılık, boyalı ve mozaik cam kullanılan tekniklerden bazısıdır.” denilmek suretiyle, camın hammadde olarak kullanıldığı bir üretim tekniğine vurgu yapılmakta ve bu kapsamda desteklenecek üretimlerin niteliğine işaret edilmektedir.
Buradaki tanımda zanaatkârlık ve el sanatları vurgusu çok belirgin olup, ham madde değil yarı mamul madde kullanılmak suretiyle endüstriyel üretimin yapıldığı bu türden işletmelerin, 302-3 Tedbiri kapsamında desteklenmesi mümkün değildir.
İdare tarafından “Kurumun amacının küçük ve orta ölçekli işletmelerin AB standartlarında üretim yapması için bunları desteklemek.. ,”tir denilse de bu hususla ilgili değerlendirme genel bir değerlendirme olup, tedbirin hangi alt sektörünün söz konusu olduğu önem arz etmektedir. Bu bağlamda standart yükseltme vurgusu ancak, ilgili sektör için belirlenmiş kriterlere uygun bir destek söz konusu ise yapılabilecektir. Değilse, IPARD Programı ve eklerinde öngörülmüş, niteliği ve kapsamı belirlenmiş destek türlerinde, bu belirlemenin dışında bir yaklaşımda bulunulması ve bunun da “küçük ve orta ölçekli işletmelerin AB standartlarında üretim yapması”nın sağlanması olarak açıklanması mümkün değildir.
Bu çerçevede, yapılan hatayı bahse konu kavrama yeni bir anlam yazarak “zanaatkârlığı geniş anlamıyla yorumlamak gerekli olup, bu sektörde ekonomik anlamda kârlı ve sürdürülebilir olan ve ülkeye katkı sağlayacak projelere destek verilmesi
zaruridir” biçiminde izah etmek de olası değildir.
Kavramlara yüklenen anlam, en başta IPARD Programı yazılırken “kırsal alanlarda ekonomik faaliyet düzeyinin yükseltilmesi ve kırsal nüfusun azalmasının tersine çevrilmesi” amacına ters düşmeyecek şekilde tasarlanarak, Program, bu tasavvur ile AB’nin de onaylayacağı bir metin hâline getirilip sonraki süreçte, Program ile uygulama arasında farkların oluşması kuşkusuz ki önlenebilirdi.
Oysaki Program’ın uygulanmasındaki sapma tam da burada ortaya çıkmakta ve belli alt sektörlerde Organize Sanayi Bölgelerinde sürdürülen endüstriyel üretim tarzının bile desteklenmesi, IPARD-II Programı’nda yer alan “kırsal alanlarda hanehalkı gelirlerini doğrudan artırarak, ekonomik ve sosyal bakımdan daha iyi bir bölgesel dengeye katkı sağlamak” ve “kırsal nüfusun azalmasının tersine çevrilmesi” amaçlarından çok uzak düştüğü gibi, tersine bir etki ortaya çıkmasına da sebep olmaktadır.
Kamu İdaresince verilen cevap olumlu bir yaklaşım içerse de bulguda yer verilen hususun yalnuzca “Uygun El Sanatları Listesi”ne dayandırıldığının düşünülmesi temel bir hatadır ve bu hata hiç kuşku yok ki alınacak kararlar ve izlenecek yolu da hatalı kılacaktır ve yukarıda işaret edilen sapmayı süreğen hâle getirecektir.
Gerçekten de, bulguda üretim ve faaliyet bağlamında Uygun El Sanatları Listesi’nde yer alan tanımlara yer verilmişse de söz konusu bu Liste’nin kaynağı IPARD Porogramı’dır ve bu Liste’de somutlaşan ihtiyaçlar IPARD Programı’nın perspektifi çerçevesinde yapılan GZFT analizine dayalı olarak tespit edilmiştir.
IPARD Programı’yla hedeflenen amacın ne olduğunu açıkça ortaya koyan pek çok ifadeye Program’da yer verilmiştir. Bu bağlamda, Program’ın “Kırsal Ekonomi ve Yaşam Kalitesi” bahsinin ele alındığı 3.4 numaralı bölümünde “El sanatları ve el emeği gerektiren katma değerli ürünler” başlığı altında yer alan açıklamalar bu bahisten ne anlamamız gerektiğini açıkça ortaya koymakta ve bölüm başlığından da anlaşılacağı üzere “el emeği gerektiren katma değerli ürünler” desteğin konusu olarak belirlenmektedir. Şu hâlde Kamu İdaresinin ifade ettiği şeyi yaparak Program ekinde yer alan Uygun El Sanatları Listesi’nin revize edilmesi sorunu çözmeyecektir. Zira söz konusu Liste, Program amaçlarına uygun ve/fakat uygulama hatalıdır ve listenin revize edilerek hatalı uygulamaya mütenasip hâle getirilmesi, bu defa listenin ve uygulamanın IPARD Programı’na aykırı olması sonucunu doğuracaktır. Nitekim, yukarıda da belirtildiği gibi Program, yapılmış GZFT analizine dayalı olarak tespit edilmiş ihtiyaçlar
dikkate alınarak hazırlanmıştır.
Öte yandan IPARD II Programının bu tedbir bağlamında temel düsturu sayılabilecek; “…yeni işler yaratmak suretiyle istihdamın desteklenmesi ve iş faaliyetlerinin geliştirilmesi yoluyla mevcut işlerin korunması, bu şekilde kırsal alanlarda ekonomik faaliyet düzeyinin yükseltilmesi ve kırsal nüfusun azalmasının tersine çevrilmesi…” amacınının gerçekleşmesinin temel şartınının, kırsal olan alanla kırsal olmayan alanın, kesin fakat gerçekçi bir yaklaşımla ayrılması gerektiğine bağlı olduğu da unutulmamalıdır.
Burada yapılan hatada çarpan etkisine yol açan şey, hiç kuşku yok ki raporumuzun bir başka bulgusunda yer verilen kırsal alan kavramı konusundaki uygulamadır. Desteğe konu faaliyetlerin sürdürüldüğü alanların önemli bir bölümü, raporumuzun ilgili bölümünde de belirttiğimiz gibi gerçek anlamda kırsal alan olmayıp, kent kavramı içerisinde sayılacak yerlerdir. İşte bu sebeple, şehir merkezi vasfı taşıyan yerlerde bulunan, verilen bu desteklerle de geliştirilen iş faaliyeti ve artırılan istihdam ile gerçek anlamda kırsal sayılacak yerlerdeki nüfusun buralara kaymasına yol açıldığını söylemek hatalı bir tespit olmayacaktır.
Yukarıda verilen tüm örnekler ve açıklamalar bağlamında endüstriyel üretimin desteklenmesi, üçüncü dönem için daha da azalmış olan IPARD bütçesinin, çerçeve mevzuat ile öngörülmüş alanlara ve doğru seçilmiş faydalanıcılara daha fazla sayıda yönlendirilmesini de imkânsız kılmaya devam edecektir.