Teşkilat Başkanlığı Personeline Ödenen Ücretlerin Belirlenmesinde Emsali Personelin Dikkate Alınmaması (Sayıştay)

BULGU: Teşkilat Başkanlığı Personeline Ödenen Ücretlerin Belirlenmesinde Emsali Personelin Dikkate Alınmaması

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Diğer Kamu İdareleri

Teşkilat Başkanlığı personeline, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile belirlenen emsal personelin hak edebileceği tutarların üzerinde ücret ödendiği görülmüştür.
Spor Toto Teşkilat Başkanlığı, 15.07.2018 tarihli ve 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 32’nci Bölümünün ilgili maddelerinde düzenlenmiştir.
Söz konusu Kararname’nin 466’ncı maddesinde aynen;
“Teşkilat Başkanlığında, 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 28 inci maddesine göre iş mevzuatı çerçevesinde personel istihdam edilir.” denilmekte,
375 sayılı Kararname’nin “İş mevzuatına tabi personel istihdamı” başlıklı Ek 28’nci maddesinde ise;
“14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personel istihdam edilmeyen kamu kurum ve kuruluşlarından teşkilatlanmalarına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülenlere ait hizmetler iş mevzuatı hükümlerine göre istihdam edilen personel eliyle yürütülür.
Bunlara, mali ve sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 11 inci maddesi uyarınca belirlenen emsali personele mali ve sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçememek üzere Cumhurbaşkanı veya yetkilendireceği makamca belirlenir.
hükümleri yer almaktadır.
Öte yandan, 22.12.2021 tarih ve 4960 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı çıkmış ve Karar Teşkilat Başkanlığına gereği için gönderilmiştir. Anılan 4960 sayılı Karar eki Kararda; “Spor Toto Teşkilat Başkanlığında 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 28 inci maddesi uyarınca istihdam edileceklerin mali ve sosyal haklarının belirlenmesinde emsal alınacak Devlet memuru kadro unvanları ile bunlara ödenecek ücreti belirleyecek makama ilişkin ekli kararın yürürlüğe konulmasına…^ifadesine yer verilmiş, ekinde de Spor Toto Teşkilat Başkanlığında anılan Kararnamenin Ek 28 inci maddesi kapsamında istihdam edilen personel için üst sınırın belirlenmesinde emsal alınacak Devlet memuru kadrolarının sınıf ve unvanlarının ekli (1) sayılı listede gösterildiği, ilgili personelin bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık net tutarının, emsal memur için kadrosuna bağlı olarak mali ve sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını aşamayacağı belirtilmiştir. Söz konusu personelin ücretleri, emsali geçmemek üzere Gençlik ve Spor Bakanınca belirlenecektir.
Bu hükümlerden anlaşılacağı üzere, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 466’ncı maddesinde Teşkilat Başkanlığının personel rejimi 375 sayılı Kararnamenin Ek 28’nci maddesine atıf yapılmak suretiyle belirlenmiş, 375 sayılı KHK’nin Ek 28’nci maddesinde de bu personelin mali ve sosyal haklarının ödenmesine ilişkin düzenleme yapılmıştır. 375 sayılı KHK’nın Ek 28’inci maddesinde, “Kararnamenin ek 11’inci maddesi uyarınca belirlenen emsali personele mali ve sosyal yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçmemek üzere” denilmiş olmakla üst sınır belirlenmiştir. Teşkilat Başkanlığı personelinin mali ve sosyal haklar kapsamında yapılacak ödemelere üst sınır konulduğu için maddedeki “Cumhurbaşkanlığı veya yetkilendirileceği makamca belirlenecek” mali ve sosyal hak kapsamındaki ödemelerin belirtilen üst sınırdan fazla olamayacağı aşikardır.
Öte yandan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Geçici 29’uncu maddesinde ise 10.05.2018 tarihli ve 7142 sayılı 6771 sayılı Kanunla Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Çeşitli Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Konusunda Yetki Kanununa göre çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle yürürlükten kaldırılan hükümlere göre kurum hizmetlerini iş mevzuatı hükümlerine göre yürüten personel hakkında, mevcut sözleşmelerinin sonuna kadar yürürlükten kaldırılan ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanmasına devam olunacağı belirtilmiştir.
Yukarıdaki hükümler uyarınca, Kurumun kadro ve pozisyonlarındaki mevcut personelin mali ve sosyal haklarına sınır getirilmiş olup personele, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı, Cumhurbaşkanınca belirlenecek emsali devlet memuruna ilgili mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçmemelidir.
Kurum personelinin tamamı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 28’inci maddesine göre iş mevzuatı çerçevesinde istihdam edilmekte ve bu personele 1.03.202128.02.2023 tarihlerini kapsayan yeni Toplu İş Sözleşmesi hükümleri uygulanmaya devam edilmektedir. Personelin işe girişlerinde imzalanmış hizmet sözleşmeleri mevcuttur. Söz konusu hizmet sözleşmelerinde, ücret ile ilgili ya bir belirleme yapılmamış veya toplu iş sözleşmesi ile belirleneceği veyahut asgari ücret ve sosyal haklar ile başlatacağı, diğer hakların toplu iş sözleşmesi ile belirleneceği ifade edilmiştir.
6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 33’ncü maddesinde, Toplu iş sözleşmeleri ve çerçeve sözleşmelerin, Anayasaya ve kanunların emredici hükümlerine aykırı düzenlemeler içeremeyeceği belirtilmiş, 36 ncı maddesinde de “Toplu iş sözleşmesinde aksi belirtilmedikçe iş sözleşmeleri toplu iş sözleşmesine aykırı olamaz. İş sözleşmelerinin toplu iş sözleşmesine aykırı hükümlerinin yerini toplu iş sözleşmesindeki hükümler alır. Toplu iş sözleşmesinde iş sözleşmelerine aykırı hükümlerin bulunması hâlinde ise iş sözleşmesinin işçi yararına olan hükümleri geçerlidir” hükmü yer almıştır. Personel iş sözleşmelerinde ise ücret ile ilgili bir rakam veya hesaplanmasına ilişkin somut bir gösterge bulunmamaktadır. İş sözleşmelerinde, ücret konusunda yasa ile bir düzenleme yapıldığında veya ücretlere bir üst sınır getirildiğinde, yasadaki hükümlerin uygulanmasını engelleyecek kazanılmış hak kapsamında bir ücret düzenlemesi mevcut bulunmamaktadır. Toplu iş sözleşmesi ise sözleşmenin imzalanmasından sonra süresi taraflarca uzatılamaz, kısaltılamaz ve sözleşme süresinden önce sona erdirilemez olduğundan, süresi sona erdiğinde iş sözleşmesi hükmü olarak devam eder. 1.03.2021-28.02.2023 tarihlerini kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde de ücret ile ilgili olarak net bir rakam verilmemiş, 01.03.2021 tarihinde aylık brüt çıplak ücretleri 4.100,00TL/Ay’ın altında olanların ücretlerinin bu seviyeye çekileceği, almakta olunan ücretlere belli oranlarda iyileştirme ve artışların yapılacağı düzenlenmiştir.
Ayrıca, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 33’üncü maddesi beşinci fıkrasında; toplu iş sözleşmelerinin, Anayasaya ve kanunların emredici hükümlerine aykırı düzenlemeler içeremeyeceği; 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nun 27’nci maddesinde de, Kanunun emredici hükümlerine aykırı veya konusu imkânsız olan sözleşmelerin kesin olarak hükümsüz olduğu hüküm altına alınmıştır.
Bu düzenlemelere göre, ücret konusunda yasa ile bir düzenleme yapıldığında, söz konusu düzenlemeye aykırı olmayacak şekilde ücretlerin belirlenmesi zorunlu olup, belirlenen tutar fiilen hak kazanılmış olan tutarlardan rakamsal olarak düşük olduğunda, eşitlik sağlanıncaya kadar, önceki ücretin uygulanmasına devam edilmekle birlikte, herhangi bir artış yapılmaması gerekmektedir.
Başka bir ifade ile Kararnamenin yayınlandığı tarihte kurumda çalışmakta olan personelin toplu iş sözleşmesi ile belirlenen mali ve sosyal hakları ve fiilen elde edilen ücretin rakamsal tutarları, kazanılmış hak kapsamında korunmalıdır. Buradaki kazanılmış hak ifadesinin mevcut elde edilmiş olan hak olduğu, kararnameden önce ise giren personelin ücretlerinin daima toplu iş sözleşmeleri kapsamında sınırsız olarak belirlenmeye devam edileceği anlamına gelmediği açıktır. Kurumda, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin yürürlük tarihinden sonra çalışmaya başlayanlara ise doğrudan emsali memurun ücretini geçmemek üzere ödeme yapılması gerektiğine kuşku bulunmamaktadır.
Zira, Anayasa Mahkemesi “kazanılmış hak” kavramını, E.1999/50 sayılı kararında “… kışının bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş hak” olarak tanımlamıştır. Bir statüye bağlı olarak ileriye dönük, beklenen haklar ise bu nitelikte değildir. Ancak kazanılmış bir haktan söz edilebilmesi için bu hakkın yeni yasadan önce yürürlükte olan kurallara göre bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş olması gerekmektedir (Anayasa Mahkemesi E. 2011/45, K.2013/24, 31.01.2013).
Nitekim eşit işe eşit ücret kapsamında 11.10.2011 tarihinde 666 sayılı KHK ile 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesi ile getirilen düzenlemelerle ilgili bir uyuşmazlıkta Anayasa Mahkemesi’nin 12.07.2017 tarih ve E. 2017/27, K.2017/117 sayılı kararında özetle;
Toplu iş sözleşmesiyle elde edilebilecek ücret, mali ve sosyal haklar yönünden belirli bir ölçü veya denge gözetilerek üst sınırlar belirlenmesinin, toplu iş sözleşmesi veya grev haklarını ortadan kaldıran veya bunları kullanılamayacak şekilde sınırlayan bir düzenleme olarak nitelendirilemeyeceği,
Kurum personeline ücret, mali ve sosyal haklar kapsamında yapılacak ödemeler için üst sınırlar belirlenmesi suretiyle kamusal kaynakların etkili ve verimli kullanılmasının, kamusal harcamaların kısıtlanmasının, bütçe disiplinin sağlanmasının ve bu suretle kamu yararının gerçekleştirilmesinin amaçlandığı gözetildiğinde, söz konusu sınırlamanın demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırılık taşımadığı,
Getirilen sınırlamanın toplu iş sözleşmesindeki sadece ücret, mali ve sosyal haklara ilişkin olması, buna karşılık toplu iş sözleşmesine konu olabilecek diğer alanların tamamında veya öngörülen üst sınırlar aşılmamak kaydıyla ücret, mali veya sosyal haklarda toplu iş sözleşmesi ve grev haklarına yapılan müdahalenin ölçülü olduğu ve çalışanlara aşırı bir külfet yüklemediği,
Kurumda personele yapılacak bütün ayni ve nakdi ödemeler yönünden üst sınır öngören 375 sayılı KHK’nın aynı veya benzer kadrolarda olup farklı kurumlarda görev yapanlar arasındaki ücret dengesizliğini gidermeye yönelik olduğu, kanun koyucunun çalışanların ücret politikasında geleceğe dönük olarak değişiklik yapmasının uygun olduğu, nitekim aksi düşüncenin kabulü halinde, çalışanların ücret politikasında hiçbir zaman idarece değişiklik yapılamayacağı sonucuna ulaşılacağı ve bu durumunda idari fonksiyon değişkenliği karşısında mümkün olamayacağı,
Ücret, mali ve sosyal haklar yönünden üst sınırlar belirlenmesinde, devletin yapılan işe uygun ve adaletli ücret ve sosyal yardımlar ödenmesi için gerekli tedbirleri alma yükümlülüğüne bir aykırılık bulunmadığı,
belirtilmiş ve 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin Anayasaya aykırı olmadığına hükmedilmiştir.
Yukarıdaki hükümlere ve açıklamalara rağmen, Kurum personelinin mali ve sosyal haklarına 13.09.2021 tarihinde imzalanan ve yürürlük tarihi 01.03.2021-28.02.2023 olan Toplu İş Sözleşmesinin hükümlerine dayanılarak artış ve ödemeler yapılmak suretiyle, emsali memur personelin aldığı net aylık tutarlar aşılmıştır.
Anılan Kararnamelere muhatap diğer tüm kurum ve kuruluşlar düzenlemelere uyarak çalışan personelin aylıklarında gerekli düzeltmeleri yapmışlardır. Spor Toto Teşkilat Başkanlığının getirilen düzenlemeye uymamak gibi bir ayrıcalığı bulunmamakta olup, Kararname hükmünü uygulamayan Kurum yöneticilerinin hukuki ve mali sorumluluğu bulunmaktadır.
22.12.2021 tarih ve 4960 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile birlikte, Teşkilat Başkanlığında çalışan tüm personelin karar eki listedeki emsallere göre ödenebilecek ücretlerin üst sınırı dikkate alınarak ücretlerin düzenlenmesi gerekirken, bu düzenlemenin de dikkate alınmadığı anlaşılmıştır.
Kamu idaresi cevabında, Kurum personelinin 375 sayılı KHK Ek 11 ve Ek 28’inci maddeleri ile getirilen sınırlamalara tabi olunmadığı ileri sürülmekteyse de, 375 sayılı KHK’nın Ek 28’inci maddesinde, aynı “Kararnamenin ek 11’inci maddesi uyarınca belirlenen emsali personele mali ve sosyal yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçmemek üzere” denilmiş olmakla, iş mevzuatı hükümlerine göre istihdam edilen personele hem üst sınır belirlenmiş hem de emsali personelin Ek 11’inci maddeye göre belirleneceği belirtilmiş, ilk defa veya yeniden atanan/önceden beri çalışmakta olan personel ayrımına da gidilmemiştir. Bu düzenleme ile, Teşkilat Başkanlığı personelinin mali ve sosyal haklar kapsamında yapılacak ödemelere üst sınır getirildiği gibi, 22.12.2021 tarih ve 4960 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile de emsal alınacak personel açık ve net bir şekilde belirlenmiştir. Bu nedenle, maddedeki “Cumhurbaşkanlığı veya yetkilendirileceği makamca belirlenecek” mali ve sosyal hak kapsamındaki ödemelerin belirtilen üst sınırda veya daha aşağıda olacağı aşikardır. Dolayısıyla mali ve sosyal haklar ile emsal personel konusunda her hangi bir tereddüt kalmadığı gibi, belirlenen üst sınıra itibar edilmemesini gerektirecek herhangi bir hukuki boşluk kalmamıştır.
Kamu idaresince verilen cevapta, Kurum personelinin anılan düzenlemeden önce istihdam edilmeye başlanıldığı ve bireysel iş sözleşmelerine ve personel yönetmeliğine göre ücretlerinin belirlendiği, bu kapsamda toplu iş sözleşmeleri ile ücretlerde artış yapıldığı, bu hususların kazanılmış hak olduğu ileri sürülmekteyse de; hukukta kazanılmış hak kavramının kapsamı açık ve net olup, İş Kanununa göre istihdam edilen personel açısından kazanılmış hak, ücretlerde tutar olarak azaltma yapılamamasını içermektedir. İş Kanununa tabi personelin pozisyonu, çalıştığı işyeri ve ücret dışında sağlanan haklardaki kazanılmış hak, herhangi bir değişiklik yapılamamasını değil, işçiye iş sözleşmesini fesih ve kıdem tazminatı isteme hakkı gibi ilave haklar sağlamaktadır. Aksi bir düşünce, iş dünyasının dinamiklerine aykırı olduğu gibi, çalışanların ücret ve pozisyonlarında hiçbir zaman idarece değişiklik yapılamaması sonucunu doğuracaktır ki bunun hukukta karşılığı bulunmamaktadır. “Kazanılmış hak” kişilerin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haktır. Bir statüye bağlı olarak ileriye dönük, beklenen hakların ise bu nitelikte değerlendirilmesi mümkün değildir.
Yukarıda belirtilen Anayasa Mahkemesi kararı, mali ve sosyal hakları toplu iş sözleşmesi ile belirlenen Mesleki Yeterlilik Kurumuna ilişkin olup; kamu idaresinin itirazlarının aksine mali ve sosyal hakları toplu iş sözleşmesi ile belirlenen personelin ücretlerine sınırlama getirilebileceğini, bu sınırlamaların hukuka uygun olduğunu net bir şekilde ortaya koymaktadır.
Personelin iş sözleşmleri ile çalışıyor olması ve ücretlerinin Toplu İş Sözleşmeleri ile belirlenmiş olması, ücretin sonraki dönemler boyunca sürekli aynı yöntemle belirleneceği anlamına gelmemektedir. Yasa koyucu ve yetkilendirdiği kurumlar, anılan personeli, başka statüsüye ve pozisyona taşıyabileceği gibi, ücretlerine tavan sınırlaması getirmesinin önünde de mevzuatta kısıtlayıcı bir düzenleme bulunmamaktadır.
Öte yandan, bulguda, kurumda çalışmakta olan personelin mevcut mali haklarının kazanılmış hak olarak korunmayacağına dair bir değerlendirmede bulunulmadığı gibi, aksine mevcut mali hakların Cumhurbaşkanlığı Kararı dikkate alınarak, mevzuat ile uygunluğunun sağlanması gerektiği belirtilmiştir. Fiilen elde edilen ücretler ile emsali personelin ücretlerine göre bir karşılaştırma yapılarak, söz konusu farklılığın, kazanılmış hakları koruyarak en kısa dönemde giderilmesi açısından, toplu iş sözleşmesi görüşmeleri dahil olmak üzere Kurumca gerekli işlemlerin yapılması ve Cumhurbaşkanı Kararına uyumlu düzenlemelerin hayata geçirilmesi gerektiği düşünülmektedir. Bu bağlamda, Gençlik ve Spor Bakanlığı tarafından ünvanlar itibariyle ödenecek bütün ayni ve nakdi aylık net turarlarının emsali personel dikkate alınarak ivedilikle belirlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Aksi halde, hem 375 sayılı KHK hükümlerinin, hem de 4960 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının uygulama alanı kalmayacaktır.
Açıklanan nedenlerle; 375 sayılı KHK’nın Ek 28’nci maddesi uyarınca yapılan düzenlemelere riayet edilerek, kurum personelinin ücretlerinin kazanılmış haklar göz önünde bulundurularak emsali personele göre belirlenmesi gerekmektedir.